КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРАВОУСТАНОВИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
На правах рукописи Сергеева Елена Игоревна КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРАВОУСТАНОВИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Санкт-Петербург - 2006
Работа выполнена на кафедре государственного права Санкт-Петербургского Гуманитарного университета профсоюзов
Научный руководитель: Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Заслуженный юрист РФ Аврутин Юрий Ефремович доктор юридических наук, доцент Султыгов Мочка Магометович
Ведущая организация: кандидат юридических наук, доцент Смольяков Анатолий Антонович Новгородский государственный университет им. Ярослава Мудрого
Защита состоится « 30 » июня 2006 года в « 15 » часов на заседании диссертационного совета К 602.004.02 по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук при Санкт-Петербургском Гуманитарном университете профсоюзов по адресу: 192238 Санкт-Петербург, ул. Фучика, 15. С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Санкт-Петербургского Гуманитарного университета профсоюзов (192238 Санкт-Петербург, ул. Фучика, 15). Автореферат разослан « » мая 2006 года.
Ученый секретарь диссертационного совета К 602.004.02 кандидат юридических наук, доцент К.Б. Калиновский
2006, Санкт-Петербург, , Санкт-Петербургский ГУП, Сергеева Е.И.,
26 научно-практической конференции «Контроль за оборотом наркотиков и предупреждение преступности в России» (Санкт-Петербург, 26-27 мая 2005 г.). СПб., 2005. - 0,25 п.л. 4. Сергеева Е.И. Уставное право, региональное законодательство: Учеб ное пособие. СПб.: СПбГУАП, 2004. - 6,5 п.л. 5. Сергеева Е.И. Пути обеспечения соответствия учредительных доку ментов субъектов Российской Федерации Конституции РФ // Труды Меж дународной конференции «Приборостроение в экологии и безопасности человека» (Санкт-Петербург, 10 - 12 ноября 2004 г.). СПб., 2004. 0,2 п.л. 6. Сергеева Е.И. Система законодательства субъекта Российской Феде рации // Чрезвычайное законодательство и образование на рубеже ХХ1 века: Материалы выездной сессии Научного Совета по проблемам гума нитарных наук МАН ВШ на базе юридического факультета СПбГУАП (Санкт-Петербург, 9 июля 2001 г.). СПб.: СПБГУАП, 2001. - 0,25 п.л. 7. Сергеева Е.И. Законотворческие органы субъектов Российской Фе дерации // Сборник материалов седьмой научной сессии аспирантов ГУАП (Санкт-Петербург, 12 - 16 апреля 2004 г.). СПб., 2004. - 0,3 п.л. 8. Сергеева Е.И. Проблемы соответствия учредительных документов субъектов РФ Конституции РФ // Материалы Международного форума «Проблемы и перспективы интеграции российской и европейской систем образования» (Санкт-Петербург, 28 июня - 2 июля 2004 г.). СПб., 2004. - 0,2 п.л. 9. Сергеева Е.И. Договоры нормативного содержания в системе источ ников регионального права // Сборник трудов шестой научной сессии ас пирантов ГУАП (Санкт-Петербург, 7 - 12 апреля 2003 г.). СПб.: СПБГУАП, 2003. - 0,3 п.л. 10. Сергеева Е.И. Устав субъекта Российской Федерации в системе ре гионального законодательства// Труды Четвертой международной моло дежной школы - семинара (Санкт-Петербург, 23 - 27 июня 2003 г). СПб., 2003. - 0,25 п.л. 11. Сергеева Е.И. Изучение регионального законотворчества в высших учебных заведениях // Материалы Международного форума «Интеграция науки и образования в ХХ1 веке»: Материалы форума (Санкт-Петербург, 7 - 11 сентября 2003 г.). СПб., 2003. - 0,25 п.л. Подписано в печать 28.05.2006 г.
Формат 60 х 84 1/16 Объем 1,5 п.л. Тираж 100 экз.________________ Заказ №15/11 Отпечатано в издательстве «Геликон Плюс» 199053, Санкт-Петербург, В.О. 1-ая линия, д. 28. Тел. (812) 327-46-13 I ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с осуществлением законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъекта РФ своих полномочий в правоустановитель-ной сфере. С принятием Конституции Российской Федерации 1993 года кардинально изменилось правовое положение национально-территориальных и административно-территориальных образований, ранее входивших в состав РСФСР. Получив конституционный статус субъектов Федерации, они, с одной стороны, обрели дополнительные права, в том числе право на законодательную деятельность, с другой стороны, приняли на себя дополнительные обязанности по обеспечению жизнедеятельности своих территорий, правовому регулированию широкого спектра региональных общественных отношений. За последние года во всех субъектах Федерации в дополнение и развитие федерального законодательства сформирована собственная законодательная база, призванная создать юридические гарантии позитивного политического и экономического развития регионов. Однако социально-экономическая ситуация во многих из них, уровень обеспечения прав и законных интересов граждан свидетельствуют о том, что само по себе право на законодательствование не является гарантией успешного преодоления диспропорций в государственном строительстве и в социальной сфере. Такое положение, помимо иных причин, во многом связано с тем, что пока не удалось решить одну из главных задач строительства эффективных федеративных отношений - найти оптимальную модель соотношения централизованного и децентрализованного начал российской государственности, повысить роль и ответственность органов государственной власти субъектов Федерации за «обустройство» регионов. Это касается и широкого круга проблем, связанных с правоустановительной деятельностью в субъектах Федерации. Степень научной разработанности проблемы. Конституционная модель распределения предметов ведения и полномочий федерального центра и регионов не несет в себе прямого и четкого ответа на вопрос, насколько самостоятельными должны быть субъекты Федерации в целом, в том числе в сфере правового регулирования региональных общественных отношений. Это обстоятельство обусловило не снижающийся интерес
исследователей к рассматриваемой проблематике. Начиная с середины 90-х гг. прошлого века, наиболее изучаемыми проблемами стали модели современного федерализма, вопросы равноправия, симметрии и асимметрии, конституционно-правового статуса субъектов РФ, путей совершенствования российского федерализма, законодательства в сфере федеративных и региональных отношений, рассмотренные в работах С.А. Авакьяна, Р.Г. Абдулатипова, М.В. Баглая, Л.Ф. Бол-тенковой, В.Г. Вишнякова, Н.М. Добрынина, Э.П. Доржиева, А.В. Зиновьева, В.В. Иванова, Л.М. Карапетяна, А.Е. Козлова, P.M. Кочкарова, О.Е. Кутафина, Б.С. Крылова, А.А. Ливеровского, В.О. Лучина, В.Н. Лысенко, Н.А. Михалевой, Л.А. Морозовой, В.В. Пустогарова, С.Л. Сергевнина, И.А. Умновой, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева. К анализу законодательства и правотворчества субъектов РФ обращены работы Н.А. Боброва, Л.Б. Бутханова, М.Н. Бродского, В.В. Володина, В.В. Гушуляка, Т.Д. Зражевской, В.В. Игнатенко, М.Н. Игнатьевой, А.В. Крутикова, В.А. Куприна, Д.Н. Миронова, Е.П. Пашкова, А.С. Пиголкина, М.С. Студенкиной, Ю.А. Тихомирова, В.В. Толстошеева, Г.Т. Чернобеля, рассматривающих преимущественно общетеоретический спектр проблем от анализа основных понятий и терминов регионального правотворчества до вопросов взаимодействия и взаимосвязи федерального и регионального законодательства. Ряд работ посвящен частным вопросам законодательства конкретного субъекта РФ (Я.Ф. Исмагилова, Е.Е. Никитина, Н.Н. Толмачева, Ю.А. Шарандин). Отмечая проработанность отельных аспектов диссертационной проблематики, вместе с тем следует констатировать, что в юридической науке, в том числе и конституционного права, пока отсутствует целостное непротиворечивое понимание сущности, принципов и основных направлений правоустановительной деятельности органов государственной власти субъекта Федерации. Данное диссертационное исследование призвано отчасти восполнить этот пробел. Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации правоустановительной деятельности. Предметом исследования являются собственно феномен правоустановительной деятельности в субъектах Федерации: ее сущность, содержание, социальная и конституционно-правовая обусловленность, принципы, формы и направления осуществления. При этом правоустановление рассматривается как категория, с позиций современного правопонимания наиболее адекватно отражающая сущ- 25 научно-методических и информационных факторов правотворчества. Предлагается, в частности, по опыту ряда стран легализировать «внутренний» и «внешний» лоббизм и прописать соответствующие процедуры в Регламентах Совета Федерации и Государственной Думы РФ, Регламентах региональных законодательных органов. Перспективным представляется опыт США, в которых принятию значимых законодательных актов предшествует проведение социологических исследований, в том числе опросов населения, что позволило американской юридической практике по ряду направлений «вырваться вперед», сообразовывая законодательные установления с духовными, этическими категориями и идеалами либеральных цивилизаций, объективирующимся в общественном сознании. Перспективным, по мнению диссертанта, представляется и внедрение в практику работы ведущих научно-исследовательских центров страны госзаказа на подготовку модельного законодательства, которое может использоваться в правоустановительной деятельности субъектов Федерации. Необходимо повысить качество информационно-аналитического обеспечения планов правотворческой деятельности, обеспечить гласность при обсуждении и принятии законопроектов, персональную идентификацию их авторов с тем, чтобы избиратели (а это и есть народ - «единственный источник власти в Российской Федерации») знали, как их представители в региональных парламентах отстаивают интересы народа. В диссертации сформулированы также предложения по обеспечению реальности народного правотворчества, поскольку действующее федеральное и региональное законодательство о референдуме делает его проведение по действительно актуальным и значимым вопросам федерального и регионального значения фактически невозможным. В заключении в концентрированном виде сформулированы основные выводы диссертационного исследования и предложения соискателя по рассматриваемым проблемам. Основные положения диссертации отражены в следующих научных публикациях автора: 1. Сергеева Е.И. Развитие федеративный отношений в России // Вест ник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2006. № 2. - 0,5 п.л. 2. Сергеева Е.И. Региональное законодательство в сфере борьбы с терроризмом // Материалы Международного семинара «Образование для всех» (Санкт-Петербург, 25-29 июня 2005 г.). СПб., 2005. - 0,2 п.л. 3. Сергеева Е.И. Региональное законодательство в сфере борьбы с неза
конным оборотом наркотических средств // Материалы Всероссийской
24 дарты правоустановительной деятельности в современной России носят дуалистических характер. С одной стороны, в юридической доктрине, конституционном и текущем законодательстве сформулированы правоположения, закрепляющие полновластие народа, включая его активное участие в управлении делами государства; юридические гарантии как гармонизации федеративных отношений, включая сбалансированность распределения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации в правовом регулировании общественных отношений, так и развитие местного самоуправления. С другой стороны, сведя к минимуму реальность проведения референдумов по действительно актуальным и значимым для большинства населения вопросам федерального и регионального значения и отказавшись от права населения субъекта Федерации на правотворческую инициативу, законодатель фактически ограничил возможность реального участия населения в процессах правоустановления; изменив порядок формирования депутатского корпуса и отказавшись от императивного мандата, законодатель на весь срок депутатских полномочий фактически вывел «народных избранников» из-под контроля электората и «освободил» их от необходимости выполнения предвыборных обещаний и программ, в том числе в сфере законотворчества; изменив порядок избрания высшего должностного лица субъекта Федерации, законодатель нивелировал возможность влияния населения региона на качество государственного управления, обоснованность региональной политики, в том числе в социально-экономической сфере. Неконтролируемое населением прямое государственное нормотворчество, являясь доминантной в формировании федерального и регионального законодательства, все в большей степени обуславливается не интересами и потребностями прогрессивного развития российской государственности, признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, а степенью эффективности «внешнего» и «внутреннего» лоббирования интересов конкретных политических и финансовых группировок. Усматривая в этом отсутствие политической воли для наведения порядка в правоустановительной сфере, в том числе и на уровне субъектов Федерации, диссертант полагает целесообразным организацию и проведение представительного научного форума, посвященного данной проблеме, с направлением его итоговых выводов и рекомендаций высшему политическому руководству страны. В диссертации сформулированы также конкретные предложения, касающиеся политико-правовых, юридических. 5 ность правотворчества как государственной деятельности по созданию всех видов источников позитивного права. Целью и задачи исследования. Целью исследования является комплексный анализ проблемных вопросов реализации предусмотренной Конституцией России модели разграничения правотворческих полномочий федерального центра и субъектов Федерации, а также собственно правоустановительной деятельности региональных органов государственной власти для обоснования предложений по ее оптимизации в интересах обеспечения баланса федеральных и региональных интересов в сфере государственно-правового строительства Российской Федерации. Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач: - исследовать и систематизировать понятийный аппарат, с помощью которого осуществляется сущностная характеристика правотворчества в контексте различных типов правопонимания;
- проанализировать, обобщить и систематизировать основные научные подходы к трактовке сущности, содержания и конституционно-правовых оснований регионального правотворчества; - проанализировать генезис содержания и принципов правоустанови тельной деятельности центральных и региональных государственных ор ганов в контексте формирования советского конституционализма; - раскрыть конституционно-правовые основания и формы правоуста новительной деятельности субъектов Федерации современной России; - исследовать конституционно-правовой статус и юридический меха низм формирования системы региональных субъектов правоустанови тельной деятельности; - раскрыть основные направления и организационные формы взаимо действие органов государственной власти субъектов Федерации в процес се правоустановительной деятельности; - представить развернутую характеристику правоустановительной дея тельности органов государственной власти субъектов Федерации как юридического средства обеспечения региональных интересов; - выявить основные проблемы регионального правотворчества, обос новать пути и средства их решения. Методологическая основа исследования. В ходе работы над диссертацией использовались методы структурного и функционального анализа, формально-юридический метод, методы историко-правового исследования и сравнительного правоведения, построения гипотез, интерпретации правовых идей, формально-логический метод толкования нормативных правовых
актов, а также статистические методы анализа нормативно-правового массива, образующего законодательство Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Теоретической основой диссертационного исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых, принадлежащих к различным научным направлениям и школам и являющихся выразителями различных взглядов на обозначенную темой исследования проблематику. При формулировании научных положений и выводов, касающихся сущности правотворчества в контексте различных типов правопонимания, диссертант опирался на труды ведущих зарубежных (И. Бентам, Г. Гро-ций, Т. Гоббс, Г. Келзен, К. Лавеллин, Дж. Локк, А.В. Малько, Д. Остин, Ж.-Ж. Руссо, Д. Фрэнк, Э. Эрлих) и отечественных (С.С. Алексеева, М.Н. Байтин, А.В. Венгеров, Б.А. Кистяковский, В.В.Лазарева, С.А. Муромцев, В.С. Нерсесянц, П.И. Новгородцев, Л.И. Петражицкий, А.В. Поляков, Р.А. Ромашов, В.М. Сырых, В.А. Четвернин, Г.Ф. Шершеневич) ученых. Анализируя сущность российского федерализма и конституционализма, конституционно-правовые основания регионального правотворчества, диссертант опирался на труды С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, М.Н. Бродского, В.В. Витрянского, Г.А. Гаджиева, Т.Д. Зражевской, А.В. Зиновьева, В.В. Игнатенко, С.Ф. Кечекьяна, Д.А. Керимова, Б.С. Крылова, О.Е. Ку-тафина, А.А. Ливеровского, В.О. Лучина, А.С. Пиголкина, Э.Г. Плиева, С.Л. Сергевнина, Б.А. Страшуна, М.С. Студеникиной, Б.Н. Топорнина, Ю.А. Тихомирова, И.А. Умновой, Н.Ю. Хаманевой, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева. Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, Конституции и Уставы ряда субъектов Федерации, федеральное и региональное законодательство по проблематике диссертации. Формулируя выводы и предложения, диссертант в качестве эмпирической базы опирался на: ретроспективный анализ советских конституций; обобщение правовых позиций Конституционного Суда РФ; статистический и функционально-содержательный анализ свыше 15 тысяч нормативно-правовых актов, образовавших на протяжении 1995-2005 гг. основной массив законодательства Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Научная новизна исследования. Диссертация является комплексным, междисциплинарным исследованием, в котором с конституционно-правовых позиций рассматривается правоустановительная деятельность органов государственной власти субъектов Федерации и обосновываются направления ее совершенствования в контексте дальнейшего развития федеративных отношений в современной России. 23 ценообразования, тарификации, лицензирования. Во-вторых, законодательство достаточно четко отражает приоритеты развития региона. Например, в Ленинградской области среди актов «экономического блока» преобладают те, которые регулируют различные аспекты отношений земельной собственности. Активизация деятельности администрации города в экономической сфере, активное привлечение в регион инвесторов, развитие промышленного и транспортного комплексов обусловили значительное увеличение в течение двух последних лет числа законодательных актов, принятых по различным направлениям государственного регулирования экономических отношений (бюджетная политики и налогообложение, ценообразование, тарифы, поддержка хозяйствующих субъектов, инвестиционная деятельность, формирование правовой базы развития промышленных комплексов, транспорта, торговли, жилищно-коммунального хозяйства и т.д.). Значительно меньше внимание в Санкт-Петербурге и Ленинградской области уделялось социальной сфере, развитию социальной инфраструктуры региона, вопросам административной ответственности. Предпринятый анализ приводит диссертанта к общему выводу о том, что правоустановительная деятельность в регионах в целом является не просто подтверждением процессов централизации - децентрализации в правоустановительной сфере, но и реальным инструментом правового обеспечения развития субъектов федерации. Повышение эффективности этого инструмента во многом определяется активностью и целеустремленностью устранения недостатков и решения проблем, характерных для правотворчества практически всех субъектов Федерации. Диссертант обращает внимание на то, что просчеты в правовом регулировании статуса региональных законодательных и исполнительных органов, процедур законодательного процесса, присвоение правоустановительными органами полномочий федеральных органов государственной власти, технико-юридические просчеты при подготовке нормативных правовых актов, издание актов, противоречащих федеральному законодательству и учредительным документам субъекта Федерации на протяжении ряда последних лет фиксируются практически во всех исследованиях, посвященных теоретико-правовым и конституционно-правовым проблемам федерального и регионального правотворчества (Гошуляк В.В., В.В. Игнатенко, Исмаги-лова Я.Ф., С.Л. Сергевнин, Т.Н. Рахманина, Ю.А. Тихомиров, Ю.А. Ша-рандин), однако предлагаемые решения этих проблем так и остаются теоретическими конструкциями, фактически не востребованными практикой. В силу этого, по мнению диссертанта, конституционно-правовые стан-
22 Наличие этих сфер, специфика социально-экономического развития субъекта федерации, особенности его географического (геополитического) положения, запасы природных ресурсов, демографическая ситуация, этносоциальный состав и определяет основные направления регионального законотворчество и нормотворчества с учетом соответствующих полномочий федерального центра. Для выявления этих направлений диссертантом предпринят статистический и содержательный структурно-функциональный анализ всего массива законодательных (1310 законодательных актов, принятых органами законодательной власти: Санкт-Петербурга - 670 актов и Ленинградской области -640 актов) и подзаконных (свыше 10 тыс. по Санкт-Петербургу и около 4 тыс. по Ленинградской области) актов, принятых на протяжении 1995-2005 гг. Используя критерий объекта и предмета правового регулирования (С.С. Алексеев, А.В. Малько, Н.И. Матузов, В.С. Нерсесянц), а также предложенные в литературе (М.Н. Бродский, А.А. Ливеровский, С.Л. Сергевнин, В.В. Тихомирова) критерии выделения законодательных актов в экономической сфере (общеэкономические, функциональные, отраслевые, территориальные), в диссертации представлено следующее статистическое распределение исследованного законодательного массива: экономическая сфера, включая вопросы собственности - 32% принятых законодательных актов, социальная сфера - 20%, административно-политическая сфера (организация государственной власти и местного самоуправления) - 25%, административно-правовая ответственность - 10%, административно-территориальное деление (уточнение границ городских районов, изменение границ муниципальных образований) - 13%. Констатируя, что статистическое распределение законодательных актов не в состоянии отразить их содержательные характеристики, в том числе учет региональных интересов, диссертант обращает внимание на два принципиальных обстоятельства. Во-первых, региональное законодательство во многих случаях является производным и зависимым от федерального законотворчества. Так, около 40% от общего числа законодательных актов Санкт-Петербурга и Ленинградской области приходится на акты, вносящие различные изменения и дополнения, инициированные соответствующими изменениями федерального законодательства. С этим связано, в частности, обновление текущего избирательного законодательства, законодательства о референдуме, а также подзаконных актов, устанавливающих особенности реализации на территории города и области постановлений Правительства РФ и ряда нормативно-правовых актов федеральных ведомств, в частности, в сфере 7 В работе с обоснованных диссертантом концептуальных положений: раскрыты сущностные характеристики понятий «законотворчество», «правотворчество», «нормотворчество»; в контексте различных типов правопонимания и направлений государственной деятельности обоснована их правоустановительная сущность; с учетом конституционных оснований проведена типология форм правоустановления, обоснована правоустановительная сущность решений Конституционного Суда РФ, Конституционных (Уставных) судов субъектов Федерации; дана развернутая характеристика конституционно-правового статуса и юридических механизмов формирования региональных субъектов правоустановительной деятельности, а также конституционных оснований наделения их полномочиями в правоустановительной сфере. Научной новизной отличаются также: предложенные и обоснованные в диссертации: дефиниции таких понятий, как «правоустановление», «конституционно-правовые стандарты правоустановительной деятельности», «правоустановительная деятельность органов государственной власти субъекта Федерации», «закон субъекта Федерации»; сформулированные принципы правоустановительной деятельности, критерии разграничения региональных общественных отношений, подлежащих регулированию законом и подзаконным актом; авторская характеристика правоустановительной деятельности органов государственной власти субъектов Федерации как юридического средства формирования и реализации региональных интересов; предложения диссертанта, касающиеся форм и направлений совершенствования взаимодействия органов государственной власти в процессе осуществления правоустановительной деятельности, политико-правовых, юридических, научно-методических и информационных факторов, обеспечивающих повышение социальной обоснованности и технико-юридического качества регионального правотворчества. В диссертации сформулированы и обоснованы новые концептуальные положения и выводы, которые выносятся на защиту: 1. Категории «правотворчество» и «правоустановление», рассматриваемые как процесс и результат формально-юридического закрепления (санкционирование, гарантирование, легализация и легитимация) норм права, образующих нормативно-правовое содержание всех действующих источников позитивного права, фактически тождественны в содержательном отношении. Вместе с тем, с точки зрения правовой онтологии, гносеологии и аксиологии в рамках интегративного типа правопонимания правоустановление как понятийная категория позволяет, с одной стороны, нивелировать встречающееся в позитивистской доктрине отождеств-
8 ление права и закона, с другой стороны, преодолеть характерное для юстнатурализма противопоставление подлинного (естественного) и неподлинного (позитивного) права. 2. Конституционно-правовые стандарты правоустановительной дея
тельности - это вытекающие из доминирующей юридической доктрины и
конституционных принципов правоположения, определяющие ведущие
характеристики конституционного строя, социальную сущность государ
ства и устанавливающие, исходя из этого, социальные, формально-
юридические и теоретические критерии формирования системы, содержа
ния и источников позитивного права, круг субъектов правотворчества,
иерархию распределения между ними компетенции и полномочий в дан
ной сфере. 3. С конституционно-правовой точки зрения правоустановление в со временной России выступает, во-первых, как форма непосредственного выражения власти народа в процессе общероссийского, регионального или местного референдума; во-вторых, как форма выражения правовых позиций органов конституционной юстиции - Конституционного суда РФ, Конституционного (Уставного) суда субъекта РФ, отраженных в их решениях, в-третьих, как форма государственной деятельности, реали зуемой на основании закрепления в нормах Конституции РФ, Конститу циях и Уставах субъектов Федерации предметов ведения и полномочий федеральных и региональных органов государственной власти по право вому регулированию соответствующих видов общественных отношений, формированию единого правового пространства федерации и двух взаи мообусловленных систем законодательства: федерального и региональ ного; в-четвертых, как форма деятельности населения муниципального
образования, органов и (или) должностных лиц местного самоуправления по принятию, изменению и отмене нормативных актов по вопросам мест ного значения. 4. Социальная и юридическая обусловленность правоустановительной деятельности органов государственной власти субъекта Федерации детер минированы как обще федеральными публичными интересами, так и соци альными потребностями и интересами населения конкретного региона. Реализация общефедеральных интересов предполагает соответствие регионального законодательства законодательству федеральному. Реализация региональных интересов предполагает, во-первых, четкое взаимодействие региональных законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъекта РФ в целях обеспечения единства правового опосредования стоящих перед ветвями власти целей и задач в ре- 21 Измайлова, Н.М. Колосова). При этом подчеркивается, что качественное взаимодействие региональных органов государственной власти в процессе подготовки, принятия и реализации нормативных правовых актов в сочетании с контролем федерального центра и реальным применением мер конституционно-правовой ответственности обеспечит оптимальное развитие регионального законодательства, отвечающего как общегосударственным интересам, так и интересам субъекта РФ. В третьей главе - «Характеристика правоустановительной деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации как юридического средства обеспечения региональных интересов» - выделено два параграфа: «Основные направления регионального правотворчества», «Проблемы правоустановительной деятельности субъектов Российской Федерации и пути их решения». Обосновывая содержание категории «региональный интерес», диссертант, рассматривая его как синоним понятию «интерес субъекта федерации», выделяет в ней два аспекта: социально-политический и государственно-правовой. С социально-политической точки зрения региональные интересы представляют собой сбалансированную совокупность осознанных населением субъекта федерации объективных потребностей самосохранения и развития регионального социума, выступающих в качестве детерминант основных направлений реализации публичной политической власти. Данная категория интегрирует в себе публично значимые интересы населения региона в целом, действующих на территории региона социальных корпораций и отдельных индивидов, а также интересы публичной власти, понимаемые как ее стремление и способность к достижению общественных целей. С государственно-правовой точки зрения региональные интересы выступают как обусловленные потребностями населения субъекта федерации и зафиксированные нормами позитивного права официально декларируемые направления региональной политики во всех сферах жизнедеятельности региона, реализуемые посредством функций его органов государственной власти. Действующая система распределения предметов ведения и полномочий федерального центра и субъектов федерации предполагает, что значительная часть региональных интересов обеспечивается Российской Федерацией, что находит свое отражение в деятельности федеральных органов государственной власти и в федеральном законодательстве. Вместе с тем, у субъекта Федерации остается широкое «поле» тех сфер жизнедеятельности региона, которые обеспечиваются функционированием региональной публичной власти и принимаемыми ими нормативно-правовыми актами.
20 проблемы, предложены пути их решения, направленные на: использование накопленного правотворческой практикой позитивного опыта, приемов и правил законопроектной работы, законодательной техники применительно к современным структурам и институтам власти конкретных регионов; обеспечение демократических основ подготовки проектов актов, в частности, гарантии гласности их разработки и обсуждения; научное обеспечение деятельности по подготовке проектов нормативных правовых актов, способствующее их обоснованности и эффективности (научная экспертиза, научно-информационное обеспечение и т. п.) Рассматривая возможные направления совершенствования взаимодействия государственных органов субъектов РФ в процессе правоустанови-тельной деятельности, диссертант обращает внимание на отношения законодательного (представительного) органа и Конституционного (Уставного) суда субъекта РФ, порядок и содержание которого определяется совокупностью полномочий органов конституционной юстиции и связан, как правило, с разрешением дел о соответствии Конституции (Уставу) субъекта РФ региональных нормативных правовых актов. Диссертантом обосновывается точка зрения о целесообразности наделения Конституционных (Уставных) судов функцией предварительного рассмотрения проектов нормативных правовых актов, вносимых в законодательный орган субъекта РФ, поскольку проверка законопроекта на соответствие его региональным учредительным документам уже на стадии подготовки поможет выявить и устранить имеющиеся в нем недостатки, избежать процедуры оспаривания принятых актов в порядке конституционного судопроизводства. Диссертант подчеркивает, что широкие полномочия органов законодательной и представительной власти в правоустановительной сфере должны уравновешиваться соответствующими мерами политической и юридической ответственности за подготовку некачественных правовых актов, нарушающих права и свободы граждан, противоречащих федеральному законодательству и учредительным документам субъектов федерации. В этой связи в диссертации анализируются возможности федерального центра в обеспечении соответствия содержания правотворчества субъекта конституционным нормам и принципам; опираясь на анализ научной литературы характеризуются институты федерального вмешательства (А.Н. Домрин, М.В. Глигич-Золотарева, А.А. Ливеровский), конституционно-правовой ответственности субъектов Федерации (И.Н. Барциц, А.А. Кон-драшев, И.А.Умнова) и должностных лиц публичной политической власти (С.А. Авакьян, А.И. Алебастрова, В.А. Виноградов, Ю.А. Дмитриев, Ф .Ш. шении вопросов регионального развития, во-вторых, постоянный мониторинг общественного мнения населения региона в целях выявления: неэффективных правовых норм; правовых норм, противоречащих потребностям и интересам населения; социальных проблем, требующих своего решения путем принятия, изменения или отмены правовых норм; в-третьих, повышение роли и значения референдума субъекта Федерации и местного референдума в целях обеспечения реального участия населения региона в формировании законодательства субъекта Федерации. | 
