Институт проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге представил результаты эмпирического социологического исследования роли Секретариата Конституционного Суда РФ в процессе отбора жалоб. 

В исследовании рассмотрено, как формируется нагрузка Конституционного Суда РФ, какие дела и от каких лиц поступают в суд. Отдельное внимание уделено анализу движения дела на разных стадиях — от момента поступления обращения в отдел писем до момента оглашения постановления по делу. Предложены объяснения роли Секретариата в принятии решений об отборе дел для рассмотрения судом. Издание предназначено для правоведов, социологов, политологов, научных сотрудников и практикующих юристов, а также для преподавателей и студентов вузов юридического и гуманитарного профиля.

Дмитриева А.В. Отбор дел в Конституционном Cуде Российской Федерации: Роль Cекретариата. СПб.: Институт проблем правоприменения при Европейском университет в Санкт-Петербурге, 2014. — 56 с. // URL: http://www.enforce.spb.ru/images/Issledovanya/2014/2014.03_Dmitrieva-Arina_Konstitucionniy-Sud_web.pdf

Оглавление

Введение.................................................................................4
1. Нагрузка на Конституционный Суд........................................9
1.1. Спрос на конституционное правосудие: краткий обзор......9
1.2. Изменения в работе Конституционного Суда РФ
в 2008–2011 годах...................................................... 12
1.3. Тематика обращений в Конституционный Суд РФ............. 16
1.4. Повестка дня Конституционного Cуда РФ....................... 20
1.5. Характеристика заявителей Конституционного Cуда РФ... 23
2. Траектория дела в Конституционном Суде РФ....................... 30
2.1. Документы суда как база для исследования 
траектории дела........................................................ 30
2.2. Траектория дела в Конституционном Суде РФ................. 33
2.3. Стадии движения дела в Конституционном Суде.............34
3. Принятие решений в Секретариате Конституционного Суда.... 43
3.1. Секретариаты высших судов в России и других странах:
краткий обзор............................................................ 43
3.2. Принятие решений Секретариатом................................44

Введение

Высшие суды редко становятся объектами изучения социальных наук за пределами юриспруденции. Неизвестно, связано ли это с ролью судов в социальной и политической жизни или просто с тем, что герметичность этого института накладывает существенные ограничения на интервенцию со стороны других наук.
Тем не менее, пусть не очень часто, но все-таки труды такого рода появляются. До сих пор социологические методы применялись, главным образом, в исследованиях Верховного суда США. Эти работы сосредоточены, в основном, на вопросах принятия решений судьями1 либо на формировании повестки дня суда2. Можно также назвать несколько трудов, посвященных внутренней организации суда и работе его аппарата: это исследование Тодда Пепперса «Служители мраморного дворца»3 и совместная работа Артемьюса Уорда и Дэвида Уэйдена «Ученики чародеев: сто лет института помощников судей в Верховном суде США»4. В отношении европейских высших судов проведено существенно меньше исследований, выполненных в русле социологии права, хотя за последние годы число таких работ возросло. Существует, например, компаративное исследование Федерального Конституционного суда Германии и Верховного суда США, вышедшее под редакцией Ральфа Роговски и Томаса Гаврона5. В 2010 году во Франции свою книгу издала известный

1 Baum L. The Supreme Court. New York : SAGE, 2012; George T. E., Epstein L. On the
Nature of Supreme Court Decision Making // Am. Polit. Sci. Rev. 1992. Volume 86. N 2.
Pp. 323–337; Gillman H., Clayton C. W. Beyond Judicial Attitudes: Institutional Approaches
to Supreme Court Decision-Making // Supreme Court Decision-Making: New Institutionalist
Approaches. Chicago : University of Chicago Press, 1999. Pp. 1–14; Segal J., Spaeth H. The Supreme
Court and the Attitudinal Model Revisited. New York : Cambridge University Press, 2002.
2 Black R. C., Owens R. J. Agenda Setting in the Supreme Court: The Collision of Policy
and Jurisprudence // J. Polit. 2009. Volume 71. N 3. Pp. 1062–1075; Caldeira G. A., Wright J. R.
Organized Interests and Agenda Settings in the U.S. Supreme Court // Am. Polit. Sci. Rev. 1988.
Volume 82. N 4. Pp. 1109–1127; Grossman J. B., Epp C. R. Agenda Formation in the Policy Active
U.S. Supreme Court // Constitutional Courts in Comparison: The U.S. Supreme Court and the
German Federal Constitutional Court / edited by R. Rogowski, T. Gawron. New York : Berghahn
Books, 2002. Pp. 103–124; Epp C. R. External Pressure and the Supreme Court’s Agenda // Supreme
Court Decision-Making: New Institutionalist Approaches / edited by C. W. Clayton, H. Gillman.
Chicago : University of Chicago Press, 1999; McGuire K. T., Caldeira G. A. Lawyers, Organized
Interests, and the Law of Obscenity: Agenda Setting in the Supreme Court // Am. Econ. Rev. 1993.
Volume 87. N 3. Pp. 717–726.; Perry H. W. Deciding to decide: Agenda setting in the United States
Supreme Court. Cambridge, MA : Harvard University Press, 1991.
3 Peppers T. C. Courtiers of the Marble Palace: the Rise and Influence of the Supreme Court
Law Clerk. Stanford, CA : Stanford University Press, 2006.
4 Ward A., Weiden D. L. Sorcerers’ Apprentices: 100 Years of Law Clerks in the United States
Supreme Court. New York : New York University Press, 2006.
5 Rogowski R., Gawron T. Constitutional Litigation as Dispute Processing: Comparing
the U.S. Supreme Court and the German Federal Constitutional Court // Constitutional Courts
in Comparison: The U.S. Supreme Court and the German Federal Constitutional Court / edited by

социолог, судья Высшего суда Франции (Conseil d’Etat) в 2001–2010 годах Доминик Шнаппер6. В 2008 году было опубликовано исследование Алексея Трошева, посвященное роли Конституционного Суда Российской Федерации в защите фундаментальных прав и борьбе исполнительной и законодательной власти7; однако это исследование, хотя и выполнено с привлечением общих для социальных наук методов сбора информации, имеет политологическую направленность.
Таким образом, в мировой социальной науке в отношении конституционного правосудия ставится достаточно широкий, за пределами юриспруденции, спектр вопросов. Однако касательно Конституционного Cуда Российской Федерации (далее также Конституционный Cуд РФ / КС РФ) подобных исследований до сих пор не проводилось.
Данная работа представляет собой опыт исследования такого рода. Целью настоящего исследования является поиск ответа на вопрос, какова роль Секретариата в процессе отбора жалоб (в формировании повестки дня) в российском Конституционном Суде.
Теоретическую рамку этого исследования задает социологическая теория организаций. Организационный подход к анализу юридической сферы начал применяться в 1970-х годах именно к анализу судов8. Для целей настоящего исследования мы опираемся на модель изначально предложенную Гарольдом Левитом9 и развитую в работах Ричарда Скотта10. Скотт говорит о том, что любая организация может быть рассмотрена как совокупность нескольких элементов. Ключевым элементом организации являются ее участники (сотрудники) — те, кто создают ее продукт, и одновременно получают определенные выгоды от членства в организации. Сотрудники могут различаться с точки зрения компетенций и навыков и степени вовлеченности в деятельность организации. Социальная структура организации заключает в себе нормативный компонент, то есть ценности и правила поведения участников. Основной движущей силой любой организации является разделяемая членами организации цель. Четвертым элементом организации является технология, то есть

R. Rogowski, T. Gawron. New York : Berghahn Books, 2002. Pp. 1–24.
6 Schnapper D. Une sociologue au Conseil Constitutionnel. Paris : Gallimard, 2010.
7 Trochev A. Judging Russia: Constitutional Court in Russian Politics 1990–2006. Cambridge :
Cambridge University Press, 2008.
8 Eisenstein J., Jacob H. Felony Justice: an Organizational Analysis of Criminal Courts.
Boston : Little Brown, 1977; Jacob H. Сourts as Organizations // Empirical Theories about Courts
/ edited by K.O. Boyum, L. Mather. London : Longman, 1983; Cohen J.M. Inside Appellate Courts.
Ann Arbor : The University of Michigan Press, 2002.
9 Leavitt H. J. Applied Organizational Change in Industry : Structural, Technological and
Humanistic Approaches // Handbook of Organizations / edited by J.G. March. Chicago: Rand
McNally, 1965.
10 Scott W. R. Organizations: Rational, Natural, and Open Systems. London : Pearson, 2003;
Blau P.M., Scott W.R. Formal Organization: A Comparative Approach. Stanford, CA: Stanford
University Press, 2003.

тот механизм, при помощи которого входные данные трансформируются в конечный продукт. Наконец, организации взаимодействуют с другимиорганизациями, органами власти, обычными людьми — все это формирует окружающую среду организации. Сложность окружающей среды или, напротив, ее простота существенным образом влияют на структурные характеристики организации, ее технологию и вовлеченность участников в деятельность организации.
Применение организационной теории к анализу Конституционного Суда РФ позволит нам эмпирически показать, как взаимодействуют различные элементы суда как организации и как организационные изменения, такие как рост нагрузки, изменения персонала в конечном счете отражаются на судопроизводстве.
В первую очередь, будет исследована «окружающая среда» суда. Судебная повестка формируется не из вакуума и не из собственных интересов судей. Конституционный Суд работает с тем, что приносят ему граждане, поэтому в первой главе будет проанализирована судебная нагрузка. Количество обращений в КС РФ в последние годы, в среднем, составляет около 19 тысяч и стремится к постоянному росту. И мы предполагаем, что то, какими способами и как широко заявители (граждане и организации) мобилизуют конституционное правосудие, может в значительной степени отражать уровень социального, политического и правового развития общества. Анализ типов заявителей и предъявляемых суду вопросов показывает, что россияне используют конституционное правосудие неэффективно и хаотично. Суд перегружен вопросами, связанными с индивидуальными правами граждан, — в противовес вопросам, потенциально имеющим политическое и общественное значение.
Два недавних события: переезд КС РФ в 2008 году из Москвы в Санкт-Петербург и внесение поправок в Федеральный Конституционный закон «О Конституционном Cуде Российской Федерации» — внесли существенные изменения и в деятельность самого суда как организации, и в процесс конституционного правосудия.
Второй этап исследования посвящен изучению «технологического процесса» в суде, то есть процессу отбора жалоб. Во второй главе использованы социологические техники описания движения документов, позволяющие определить ключевые стадии движения дела и моменты «перехода» — то есть моменты изменения статуса документов. Всего выделяются девять стадий, в течение которых входящие письма превращаются в постановления суда. Больше внимания в главе уделено первым стадиям отбора, происходящим на уровне Секретариата.
В третьей главе анализируется роль персонала, то есть то, каким образом Секретариат КС РФ принимает решения по отбору дел. В этой части исследования используются теории, разработанные в рамках социологии организаций для ответа на вопрос, каковы мотивы работников при принятии решений. Согласно этим теориям, предполагается, что в ходе 7 принятия решений Секретариат КС РФ руководствуется несколькими возможными моделями поведения. Во-первых, имеют значение правила и процедуры, установленные законом. Это можно назвать моделью принятия решений на основе правил (другими словами, это логика следования правилу). Во-вторых, дела отбираются под влиянием ценностей и установок самих сотрудников (стремящихся продвинуть те дела, которые, как им кажется, должен рассмотреть суд). Это логика соответствующего действия (адекватности). Наконец, на поведение сотрудников влияют требования соблюдения сроков и эффективности труда — это бюрократическая логика. Эти три логики (способа) принятия решений не являются конкурирующими: в каждый момент времени и в отношении каждого нового дела могут быть задействованы все три механизма.
Отличительной чертой настоящего социологического исследования является метод работы с эмпирическими данными. В отличие от правовых исследований, где основным методом становится толкование юридических текстов, социология права адаптирует методы общей социологии для своего объекта. Исследование построено на применении различных способов сбора и анализа данных. Эмпирическую базу составляют предоставленные судом статистические данные, а также данные по обращениям в Конституционный Суд РФ в 2012 году, собранные из открытого доступа на сайте суда. Кроме того, используются материалы интервью с судьями и работниками Секретариата (интервью были взяты во время стажировки в Конституционном Суде РФ в сентябре — октябре 2012 года11). Всего проведено 37 интервью, из них 23 — с сотрудниками секретариата и помощниками судей, 12 — с судьями и судьями в отставке, 2 — с представителями сторон, подававших обращения в Конституционный Суд РФ. (Для удобства читателя было проведено небольшое сокращение и литературная обработка цитат из интервью. Подобного рода правки указаны в квадратных скобках).
Хотя настоящее исследование не является сравнительным в строгом смысле этого слова (поскольку не предполагает исчерпывающее описание поведения исследуемых переменных в других странах, как того требует теория сравнительных правовых исследований12), в некоторых случаях для иллюстрации сходств и различий в работе Конституционного Суда РФ с судами других стран будут использованы сведения о деятельности Федерального Конституционного суда Германии и Верховного суда США.
Верховный суд США был основан в 1787 году. Его формируют девять судей, получающих пожизненное назначение (большинство судей занимают свои посты до достижения очень почтенного возраста).

11 Автор благодарит руководство Конституционного Суда Российской Федерации
за предоставленную возможность сбора материалов для данного исследования.
12 Hirschl R. The Question of Case Selection in Comparative Constitutional Law //
Am. J. Comp. Law. 2005. Volume 53. Pp. 126–156.

Суд располагается в Вашингтоне, и это означает, что Верховный суд США рассматривается как часть правительственных структур и играет значительную роль в политической жизни страны. Привлечение исследований, описывающих работу Верховного суда США, может вызвать обоснованную критику — цели функционирования российского Конституционного Суда и американского Верховного суда все-таки разные. Тем не менее, мы полагаем, что подобное сравнение не лишено значимости, поскольку в фокусе внимания Верховного суда США, равно как и Конституционного Суда РФ, находится конституционность законодательной политики или некоторых административных действий13.
У немецкого и российского конституционных судов гораздо больше сходства. В Федеральном Конституционном суде Германии, в отличие от Верховного суда США, рассматриваются только дела о конституционности/неконституционности тех или иных правовых норм. Конституционный суд Германии был основан в 1949 году и состоит из двух палат по восемь судей в каждой. Судьи назначаются на двенадцать лет и не могут занимать свое место после достижения пенсионного возраста в 68 лет; в целом, немецкие конституционные судьи немного младше американских коллег. Важно, что Федеральный Конституционный суд Германии размещается в Карлсруэ, то есть не в центре политической власти, что усиливает его сходство с Конституционным судом РФ, с 2008 года переведенным в Санкт-Петербург.

13 Kagan R. A. Constitutional Litigation in the United States // Constitutional Courts
in Comparison / edited by R. Rogowski, T. Gawron. 2002.
 

Институт проблем правоприменения (The Institute for the Rule of Law) создан в 2009 году в составе Европейского Университета в Санкт-Петербурге. Миссия ИПП — содействие судебной реформе и утверждению принципа верховенства права в России. Направления деятельности — проведение научных исследований, публикация и доведение до сведения широкой общественности их результатов, инициация общественных дебатов, выработка стратегических рекомендаций для всех заинтересованных сторон, включая тех, кто принимает решения, а также развитие обучающих программ. Деятельность института поддерживается Сбербанком, компаниями АФК-Система, Лента, Фондом Макартуров и Европейским университетом в Санкт-Петербурге.

Европейский Университет в Санкт-Петербурге (ЕУСПб) был учрежден в 1994 году и начал свою работу как обучающая аспирантура по социальным наукам в 1996 году. Благодаря высокому профессионализму и уникальному научному потенциалу Европейский университет приобрел репутацию одного из самых динамичных и современных образовательных учреждений страны.

Контакты:

191187, Санкт-Петербург,
ул. Гагаринская, д. 3,
Научно-исследовательский центр
«Институт проблем правоприменения»
Тел.: +7 (812) 386 76 12
Е-mail: ipp@eu.spb.ru
www.enforce.spb.ru