Институт проблем правоприменения и Комитет гражданских инициатив представляют доклад «Диагностика работы правоохранительных органов по охране общественного порядка и перспективы создания муниципальной милиции в России».

Волков В., Дмитриева А., и др. Диагностика работы правоохранительных органов по охране общественного порядка и перспективы создания муниципальной милиции в России. СПб: ИПП ЕУСПб, 2015. — 144 с.

Оглавление

Список сокращений. 5

Введение. 8

Общая характеристика доклада и методы исследования. 10

О профессионализме авторов доклада . 11

Основное содержание и выводы. 12

Практическая цель доклада. 14

ЧАСТЬ 1. ДИАГНОСТИКА РАБОТЫ ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ ПО ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА. 17

Глава 1. Повседневная работа подразделений полиции по охране общественного порядка (ДЧ, УУП, ПДН, ППС, ОВО) . 18

1.1 Дежурная часть. 18

1.2 Участковые уполномоченные. 21

1.3 Служба по делам несовершеннолетних. 30

1.4 Патрульно-постовая служба . 34

1.5 Управление вневедомственной охраны (ОВО). 41

Глава 2. Административные службы. 45

2.1 Отдел исполнения административного законодательства (ИАЗ) . 45

2.2 Подразделения лицензионно‑разрешительной работы. 50

Глава 3. Управленческие, организационные и координационные структуры в полиции и ОВД . 55

3.1. Линейно‑территориальный принцип подчинения . 56

3.2. Координационные и управленческие структуры в сфере охраны общественного порядка, на уровне районного отдела . 59

3.3. Координационные и управленческие структуры в сфере охраны общественного порядка на уровне субъекта федерации. 63

3.4. Основные проблемы управленческих и координационных структур . 66

Глава 4. Диагностика проблем (и их причин) в работе подразделений по охране общественного порядка. 67

4.1 Проблемы работы отдельных служб. 67

4.2 Системный характер и происхождение проблем . 75

ЧАСТЬ 2. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ СПОСОБЫ РЕШЕНИЯ ПРОБЛЕМ И ВАРИАНТЫ СОЗДАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ МИЛИЦИИ. 80

Глава 5. Опыт создания муниципальной милиции в 1990‑х гг.. 80

5.1. Советский опыт децентрализации. 80

5.2. Муниципальная милиция в Москве. 81

5.3. Общероссийский эксперимент по созданию муниципальных органов охраны общественного порядка (МОООП) в регионах (1996–2000 гг.). 85

5.4. Современная дискуссия о муниципальной милиции в РФ. 96

Глава 6. Разумная децентрализация управления и варианты создания муниципальной милиции . 99

6.1 Востребованность муниципальной милиции со стороны местной власти . 100

6.2 Роль информационных технологий в децентрализации . 103

6.3 Децентрализация и создание муниципальной милиции . 105

6.4 Назначение главы муниципальной милиции и связь с населением. 120

6.5 Мнимые и действительные риски создания муниципальной милиции. 121

6.6 Создание муниципальной милиции: этапы принятия решений. . . . . . . . . .122

Глава 7. Структура и реформы полиции в мире: децентрализация и лучшие практики. 125

7.1 Структура полиций в мире. 125

7.2 Реформы полиции. 126

7.3 Создание «новой полиции». 127

7.4 Организационные реформы в различных странах . 129

7.4 Опыт зарубежных реформ: заключение. 136

Приложение.

Добровольные народные дружины: случаи мобилизация «сверху». 140

Введение

Безопасность является базовой потребностью граждан и — одновременно — важнейшим общественным благом, которое производит государство. На уровне повседневной жизни безопасность в общественных местах, порядок на улицах и возможность быстро и без риска решить проблему нарушения порядка путем обращения к сотрудникам полиции определяют доверие к государству и социальное самочувствие граждан.

Охрана общественного порядка состоит в обеспечении безопасной среды, прежде всего, за счет предотвращения возможных правонарушений или быстрого реагирования на потенциально опасную ситуацию. Для качественного выполнения этой функции важно наглядное или потенциальное присутствие людей, уполномоченных применять предусмотренные законом меры, а также их регулярное взаимодействие как с возможными нарушителями, так и с добропорядочными гражданами. Поэтому охраной общественного порядка во всех странах заняты в первую очередь служащие в форме (униформированная полиция), которые должны быть заметны, легко идентифицируемы, причем сама форма не просто сигнализирует о том, что ее носитель является представителем публичной власти (закона), но и обладает дисциплинирующим воздействием. Полицейские в штатском (неуниформированная полиция) заняты, как правило, работой по уже совершенным преступлениям, выявлением и задержанием подозреваемых лиц. Они менее заметны, граждане видят их или общаются к ним гораздо реже, чем к полицейским в форме. Именно охрана общественного порядка и работа полицейских в форме создают массовые и устойчивые стереотипы восприятия полиции, определяют уровень доверия к ней и базовое ощущение безопасности. Это важнейшее измерение качества работы государства, источник его легитимности.

Об уровне доверия к полиции и защищенности граждан можно судить как по нескольким опросам, которые проводились социологическими службами, так и по отдельным событиям, происходящим на местах. Опросы показывают небольшое повышение уровня доверия граждан к полиции в последние два года, но при сохранении значительной доли тех, кто считает, что полиция их города или района не способна защитить граждан от преступности. По данным опроса «Левада‑центра», доля тех, кто удовлетворен (полностью или частично) работой полиции, выросла с 34 в 2012 г. до 37 % в 2013 г., а доля неудовлетворенных снизилась с 52 до 48 %. Доля тех, кто доверяет полиции, выросла с 33 до 38 %, а тех, кто не доверяет, снизилась с 61 до 56 % за тот же период. Вместе с тем 55 % ответивших считают, что полиция не способна защитить их или их семьи от преступников, и этот показатель стабилен за последние годы[1]. Опрос ВЦИОМ показал, что уровень доверия населения к полиции вырос в 2014 г. с 46 до 56 %[2]. Последний международный опрос[3], включавший вопрос о доверии полиции, был проведен в России в 2012 г., поэтому не отразил результаты работы МВД последних двух лет. Тогда уровень доверия к российской полиции по 10‑балльной шкале составлял 3,5 балла. Для сравнения, самый высокий балл был на тот момент в Дании и Финляндии — 8, в Польше — 5,3, в Литве — 5,5. Ниже, чем в России, был только уровень доверия к украинской полиции — 2,1 балла. В целом, положительная динамика доверия населения к российской полиции присутствует, но по сравнению с другими странами уровень доверия остается низким.

В различных регионах РФ периодически возникают стихийные протесты или акции жителей, связанные с действием или бездействием полиции, причем во многих случаях граждане формируют отряды самообороны или сами решают проблемы правопорядка. Помимо широко известных конфликтов, таких как в поселке Сагра в 2011 г. и в Бирюлево в 2013 г., происходили и другие аналогичные случаи, вызвавшие меньше обсуждений в СМИ, но не менее важные для понимания проблем, связанных с охраной общественного порядка. Многие из них (в 2013 г. — инциденты в г. Пугачеве Самарской области[4], в станице Вешенской Ростовской области[5], в 2014 г. — в г. Минеральные Воды[6]), связанные с бездействием полиции в ситуации этнических конфликтов, заканчивались созданием сил самообороны. В других местах, например, в Шушарах (Шушары — район в Санкт‑Петербурге) в апреле 2014 г. местные жители создали отряды для вечернего патрулирования улиц, поскольку правоохранительные органы не решали проблему порядка и предотвращения краж и грабежей[7].

Серьезным поводом к анализу организации работы подразделений ООП, в частности, работы участковых уполномоченных по предотвращению преступлений, является и трагедия, произошедшая в Нижнем Новгороде в начале августа 2015 г., когда были зверски убиты шесть малолетних детей и их мать. Как выяснилось, в полицию поступило шесть заявлений, в том числе пять жалоб от матери детей на подозреваемого в убийстве, однако проверки были проведены формально, по их результатам сотрудниками службы участковых уполномоченных были вынесены постановления об отказе в возбуждении уголовного дела.

На подобные инциденты МВД обычно реагирует увольнением главы местного ОМВД и выездной проверкой, однако повторение таких инцидентов говорит о необходимости системного решения, которое пока не предложено. Общим корнем как недостаточного чувства защищенности и доверия населения к полиции, так и стремления создавать дружины, патрули, отряды самообороны является слабая связь полиции с местным сообществом. Это отсутствие и действенных механизмов подотчетности полиции гражданам, и постановки задач для полиции населением и местными властями, исходя из специфики местных проблем. Все это ведет к отчуждению населения от правоохранительных органов и стихийному поиску путей решения проблем безопасности и порядка на местах.

Эти проблемы знакомы многим другим странам. Одним из вариантов их решения является приближение полиции к местному населению путем организационной реформы, предполагающей участие муниципальных или региональных органов власти в обеспечении правопорядка, в изменении способов оценки работы полиции, включая проведение регулярных виктимизационных опросов населения и изменение подходов к подготовке полицейских. В России в 1990‑е гг. проводились эксперименты по созданию муниципальной милиции, но подходящего решения найдено не было. Несмотря на отказ от ее создания и разворот всей правоохранительной политики в сторону централизации в начале 2000‑х гг., дискуссия о необходимости создания муниципальной милиции в России периодически активизируется. В некоторых городах, таких как Ижевск, Златоуст и Уфа, муниципальная милиция создана в инициативном порядке.

В России функции охраны общественного порядка выполняют несколько служб (типовых подразделений) полиции, которые до 2012 г. входили в милицию общественной безопасности (МОБ), а ныне не имеют единого названия, хотя на уровне районного отдела полиции подчиняются заместителю начальника полиции по охране общественного порядка. Это служба участковых уполномоченных, патрульно‑постовая служба, инспекция по делам несовершеннолетних, отделы исполнения административного законодательства, отделы лицензионно‑разрешительной работы. Кроме того, важнейшим координирующим подразделением является дежурная часть полиции. Помимо этих подразделений в работу по охране порядка также включены отделы вневедомственной охраны.

Общая характеристика доклада и методы исследования

Данный доклад содержит результаты: а) независимого исследования повседневной работы подразделений МВД, ответственных за охрану общественного порядка в нескольких регионах РФ; б) анализа проблем и дисфункций, ведущих к недостаточному качеству охраны порядка; а также рекомендации по проведению организационной реформы, включая варианты создания муниципальной милиции. Кроме этого, в докладе содержится анализ российского опыта создания муниципальной милиции и опыта зарубежных стран по децентрализации полиции и приближению ее работы к нуждам населения.

Доклад является продолжением предыдущей работы, отраженной в аналитических докладах «Правоохранительная деятельность в России: структура, функционирование, пути реформирования» и «Концепция комплексной организационно-управленческой реформы правоохранительных органов РФ», вышедших в 2012–2013 гг[8]. Данный доклад сконцентрирован на проблеме охраны общественного порядка, основан на продолжительном эмпирическом исследовании работы подразделений, на которые возложена эта функция, и содержит более детальную проработку вариантов создания муниципальной милиции.

Общий подход авторов состоит в том, что сначала путем наблюдений и исследований выявляются как конкретные проблемы в работе отдельных служб полиции, так и общие проблемы работы полиции в целом, а затем предлагается комплекс организационных преобразований, которые дают возможность эти проблемы решить. Кроме проблемно-ориентированного подхода данная работа содержит и анализ предыдущего опыта. В докладе обобщен опыт московского эксперимента по созданию муниципальной милиции в 1990-х гг. и эксперимента по созданию муниципальной милиции в нескольких регионах РФ в 1999–2000 гг.

Доклад основан на эмпирическом исследовании, которое включало несколько блоков.

• Наблюдение за повседневной работой низовых подразделений по охране общественного порядка.
• Экспертные интервью и неформальные беседы с сотрудниками и руководителями этих подразделений.
• Анализ ведомственных документов и отчетности.
• Анализ архивных документов.

Эмпирические исследования (наблюдения, интервью) проводились в двух регионах РФ, включая как региональные столицы, крупные города или районные центры, так и сельские районы. В исследование были включены районные (семь) и городские (два) отделы внутренних дел, а также управления МВД по региону (два).

Наблюдение за работой отдельных служб и подразделений включало сопровождение участковых инспекторов в течение рабочего дня и наблюдения в опорных пунктах полиции, где также работали инспекторы по делам несовершеннолетних. Кроме этого, исследователи присутствовали на разводе батальонов патрульно-постовой службы и сопровождали экипажи этой службы во время дежурства, в том числе в процессе их взаимодействия с дежурными частями, когда доставлялись задержанные. Совокупное время наблюдений составило не менее 130 человеко-часов.

Интервью с сотрудниками полиции проводились, как правило, на рабочем месте. Всего было проведено более 100 интервью, которые были транскрибированы и обработаны с помощью специального программного обеспечения. Интервью касались функций, типового рабочего дня, организации работы и отчетности, взаимодействия с другими подразделениями, проблем в работе. Кроме того, в процессе исследования собирались образцы отчетной документации.

О профессионализме авторов доклада

Предыдущие доклады и аналитические записки, опубликованные сотрудниками Института проблем правоприменения, вызывали критические комментарии со стороны экспертов и руководства МВД. Такая реакция вполне закономерна, она — часть рабочего процесса. Однако в адрес авторов прозвучали, в том числе публично, обвинения в непрофессионализме. Эти замечания редко конкретизировались, но из них было понятно, что сам факт того, что авторы не являются действующими сотрудниками правоохранительных органов или ведомственных институтов, девальвирует содержательную ценность их докладов. На этом стоит остановиться подробнее.

В основе диагностики, выводов и рекомендаций лежит исследование, проведенное методами социологии и социальной антропологии. В авторский коллектив входят социологи и антропологи с большим опытом полевой работы, в том числе в сфере безопасности, организованной преступности, работы полиции и других организаций. В проведении исследования и в анализе его результатов принимали участие ученые и практики с юридическим образованием и опытом работы в правоохранительных органах. Перед тем, как приступить к полевому этапу, были изучены организационные аспекты деятельности правоохранительных органов и нормативная база их работы. Сам исследовательский метод, который мы использовали, предполагает, что видение проблем и восприятие сотрудниками полиции их работы органично включено в данный доклад. Важной профессиональной компетенцией, необходимой для подобной работы, также являются навыки организационного и институционального анализа. Любые законы или другие нормативные акты реализуются в контексте внутриорганизационных и межорганизационных отношений. Сотрудники организаций, в том числе правоохранительных, работают под влиянием стимулов и ограничений, накладываемых системой управления и корпоративной культурой. Как бы глубоко ни были изучены законы и ведомственные документы, без анализа организационной среды, в которой реализуется правоохранительная функция, адекватное понимание работы полиции невозможно.

Соответственно, профессионализм в подобной аналитической работе обеспечивается взаимодействием специалистов с различной базовой подготовкой. Диагностика проблем, как и рекомендации по их устранению, основаны, прежде всего, на изучении того, как в привычном режиме работают подразделения полиции и их сотрудники, как управляют участковыми или патрульными службами и что может происходить при изменении способов управления.

При безусловной важности работы в правоохранительных органах для понимания их текущих проблем, сам факт принадлежности к полицейской организации не является преимуществом с точки зрения объективного анализа, диагностики и рекомендаций по проведению реформ. Сотрудники с большим стажем, работающие в любой организации, будут воспринимать многие формы ее работы как естественные и единственно возможные, а неизбежно возникающие интересы, связанные с теми или иными позициями в организации, будут определять отношение к возможным изменениям.

Исходя из всего вышесказанного, авторы этого доклада не видят угрозы его качеству в отсутствии их профессиональной принадлежности к правоохранительным органам. При этом содержательная дискуссия с ведомственными экспертами является чрезвычайно полезной.

Основное содержание и выводы

В первой части доклада описывается повседневная работа основных подразделений полиции, занятых охраной общественного порядка вне столичных мегаполисов — в городах, включая региональные столицы и районные центры, и сельских районах, то есть в типичных российских поселениях. Несмотря на то, что эта практика хорошо знакома сотрудникам МВД, для большинства экспертов и общественности это, безусловно, новая и полезная информация. Она дает возможность получить базовые сведения о работе дежурной части, участковых, инспекции по делам несовершеннолетних, патрульно-постовой службы, других служб и понять, что и как они делают и каким образом взаимодействуют. Кроме этого, в первой части доклада дается анализ работы штабов, отделов, управлений и других координирующих структур, работа которых редко находятся на виду, но оказывает очень большое влияние на деятельность сотрудников «на земле».

Изучение повседневной работы позволяет провести диагностику проблем. Основные проблемы в работе отдельных служб следующие.

1. На участковых уполномоченных полиции возложено большое число непрофильных функций и обязанностей, что сильно ухудшает качество их основной работы.

2. Службы, занятые охраной общественно порядка, в особенности участковые уполномоченные, перегружены бумажной работой, которая отнимает от трети до половины рабочего времени.

3. Избыточное количество дублирующих друг друга проверок низовых подразделений со стороны вышестоящих уровней управления ведет к еще большему снижению эффективности работы полиции по выполнению своих профильных функций.

4. Рост разнообразных штабных и координирующих структур привел к повышению непродуктивной нагрузки первичных подразделений «на земле».

5. Низкий уровень использования цифровых технологий, недостаточная автоматизация процесса сбора/анализа правоохранительной информации и статистики способствует нерациональному информационному обмену.

6. Влияние системы оценки работы первичных подразделений («палочной системы»), хотя имеет тенденцию к снижению, продолжает искажать стимулы к работе и способствовать фальсификации ее результатов.

7. Двойное подчинение и неопределенный статус подразделений вневедомственной охраны создают трудности в управлении и чреваты рисками, которые ведут к ухудшению качества работы.

8. В результате искусственных барьеров, избыточной загрузки непрофильной работой и ненадлежащего исполнения социальных обязательств наблюдается сильный и устойчивый кадровый дефицит в первичных подразделениях, прежде всего УУП.

9. Работа сотрудников подразделений по охране общественного порядка предполагает преимущественные контакты с преступным, рецидивным или маргинальным контингентом, при этом навыки и практика общения с добропорядочными гражданами и средним классом практически отсутствуют.

Выявленные в ходе наблюдения и исследования проблемы в работе первичных подразделений по охране общественного порядка (см. главу 4) можно сгруппировать и обобщить следующим образом:

1. Ориентация работы МВД и всех его низовых подразделений на процесс, а не на результат. Текущий контроль работы рядовых сотрудников полиции, занятых охраной общественного порядка, происходит по числу действий, которые они совершают в течение рабочего дня и отражают в том же количестве отчетных документов (рапортов, протоколов и т. п.). Это ведет к тому, что процесс работы оценивается по объему бумажной отчетности, которая перестает давать адекватное представление о качестве выполнения полицией своих прямых обязанностей.

2. Полиция, основной задачей которой является обеспечение безопасности и охрана прав граждан на вверенных участках, не подотчетна гражданам или местным властям, которые представляют граждан. Низовые подразделения уровня района подотчетны только вышестоящему начальству МВД. Поскольку потребности и конкретные проблемы граждан, а также необходимость того, чтобы жители ощущали себя в безопасности, не являются приоритетами в управленческой практике полиции, происходит систематическое искажение всей ее работы. Эта работа ориентирована исключительно на спущенные сверху отчетные показатели (прежде всего, раскрываемость преступлений, что отодвигает задачи по охране общественного порядка на второй план).

3. Запретительно высокие издержки контроля над работой сотрудников первичных подразделений полиции (эта проблема органично связана с предыдущими). Эти издержки выражаются:

• в высоких расходах на содержание управленческих аппаратов и штабов, которые заняты разработкой и сбором отчетности, проверками и анализом статистики;
• в больших затратах рабочего времени рядовых сотрудников на выполнение требований бумажной отчетности о своей работе, что отнимает до половины времени от той самой работы, о которой им приходится отчитываться.

4. Нерациональная организация информационных потоков внутри системы МВД. Это выражается в том, что криминологическая информация и статистика о работе подразделений МВД передается в форме сложных запросов по управленческой вертикали, а горизонтальный обмен информацией или доступ к ней через единые базы отсутствует.

Обозначенные выше проблемы обладают системным свойством и имеют системное происхождение — то есть они взаимосвязаны и порождаются существующими принципами организации и управления МВД. Причинами, порождающими и усугубляющими эти проблемы, являются избыточная централизация управления и вертикальная система контроля (сверху вниз).

Соответственно, для улучшения качества охраны общественного порядка и удовлетворения спроса граждан на безопасность и охрану их прав необходима организационная реформа, основным элементом которой является разумная децентрализация управления подразделениями, занятыми охраной общественного порядка. Важнейшей частью такой реформы является создание условий для формирования муниципальной милиции и участия региональных и муниципальных властей в управлении подразделениями по охране общественного порядка.

Рекомендательная часть данного исследования основана на двух принципах, касающихся организационной реформы и создания муниципальной милиции.

1. Наличие нескольких вариантов децентрализации и создания муниципальной милиции. Данный документ не предлагает единственное и окончательное решение, а содержит несколько вариантов, а также оценку преимуществ и рисков каждого из них — для дальнейшей экспертной и ведомственной дискуссии и выбора оптимального для России варианта (вариантов) в сегодняшних условиях с учетом предыдущего опыта.

2. Процесс создания муниципальной милиции предполагает принцип востребованности и готовности со стороны муниципалитета, а также региональных властей. Возможность создания муниципальной милиции должна быть обеспечена законодательно и проработана на ведомственном уровне, но для ее реализации необходимы инициатива со стороны местных сообществ/муниципалитетов и обеспечение ресурсами.

Разумная децентрализация и создание муниципальной милиции включает определение как уровня управления, на который передаются подразделения по охране общественного порядка (муниципальный или региональный), так и объема функций у соответствующих подразделений. Соответственно, пространство возможных вариантов, которые анализируются в данном докладе, содержит:

• Сильные варианты муниципальной милиции, включающие все службы по охране общественного порядка, управление которыми осуществляется на уровне муниципалитетов второго уровня или при сочетании муниципального уровня (более крупный город) и регионального, если специфика муниципалитетов в данном регионе делает такой вариант более целесообразным.
• Средние варианты муниципальной милиции, предполагающие неполный набор подразделений, который необходимо определить в ходе ведомственного и экспертного обсуждения.
• Слабый вариант муниципальной милиции, при котором функции муниципальной милиции сведены только к исполнению административного законодательства (как это уже практикуется в нескольких регионах).
• Интегрированная региональная полиция — вариант децентрализации, предполагающий создание сильной региональной полиции, при котором на уровень региона передаются службы ООП, а также отделы дознания и приданные им оперативные сотрудники.

Далее приводится описание возможной работы служб в рамках таких моделей, а также риски передачи каждой из них на нижестоящий уровень управления.

В заключительной главе обобщен международный опыт реформирования полиций в направлении децентрализации и приближения к населению, а также более подробно анализируются реформы в Польше, Англии и Бельгии.

Практическая цель доклада

Цель данного доклада — дать как можно более полную и разностороннюю информацию, которая бы обеспечила как конструктивную дискуссию, так и возможность принять взвешенные решения. Он сочетает анализ проблем, которые нужно решить через децентрализацию, и описывает основные направления возможной децентрализации. Решение о децентрализации и (возможном) создании муниципальной милиции, если оно будет принято в общем виде («да или нет»), должно затем пройти следующие этапы до момента, когда оно будет детализировано, после чего потребуется кропотливая юридическая работа по его политическому и организационному оформлению.

Принятие решений целесообразно осуществлять последовательно, в несколько этапов.

I этап. Принятие решения о модели муниципальной/региональной милиции/полиции На этом этапе последовательно должны быть решены следующие вопросы.

1. Децентрализация до муниципального уровня или уровня субъекта федерации.

Итог: муниципальная милиция или региональная полиция.

2. Децентрализация только функций охраны общественного порядка или также функции уголовного преследования по части преступлений.

Итог: определение сферы работы будущей полиции/милиции.

3. Выделение подразделений МВД и их передача муниципальной милиции или создание параллельной структуры, перенимающей часть полномочий МВД.

Итог: определение принципа создания муниципальной милиции.

4. Формирование уточненной компетенции, сферы ответственности и полномочий.

Итог: определение подробной сферы ответственности, в зависимости от п. 3: формирование перечня подразделений МВД, переходящих в структуру муниципальной милиции.

5. Принятие решение о системе контроля: выборность главы муниципальной милиции, назначение органами местного самоуправления, внедрение системы «нескольких ключей».

Итог: определение системы контроля и снижение известных рисков муниципальной милиции.

Итог этапа: выбор принципиальной модели муниципальной милиции

II этап. Техническая реализация выбранной модели в экспериментах

В России существует большое разнообразие муниципальных образований и не каждое из них готово к формированию и поддержанию полиции. Муниципальная милиция будет устроена не одинаково. В городах (кроме городов федерального значения) она будет функционировать как простая муниципальная структура, в менее крупных муниципалитетах возможно создание милицейских структур на уровне муниципального района или даже группы районов. На малонаселенных и труднодоступных территориях возможно создание региональной, а не муниципальной милиции.

После достижения консенсуса о модели децентрализации начинается процесс перевода модели в практическую реализацию.

1. Проводится ревизия нормативных актов, требующих изменения для создания муниципальной милиции.

2. Осуществляется выбор модели финансирования муниципальной милиции[9].

3. Проводятся эксперименты в разных по характеристикам муниципальных образованиях, в результате которых отбираются наиболее удачные варианты, устраняются выявленные недостатки первоначальных проектов.

4. Достигается консенсус по минимальным требованиям к образовательным стандартам и подготовке муниципальных полицейских, решается вопрос о том, должны ли они быть унифицированы.

Итог этапа: Реализованы несколько вариантов модели основной (сформированной на этапе 1) муниципальной милиции. Они продолжают функционирование. Принимается рамочный закон о муниципальной милиции — то есть такой, который учитывая опыт экспериментов, дает муниципалитетам возможность создать муниципальную милицию с учетом их особенностей, сохраняя вариативность внутри выбранной модели. Одновременно именно на этом этапе прорабатываются и внедряются в законодательство необходимые масштабные изменения всех нормативных актов, затрагивающих регулирование охраны общественного порядка (при необходимости — и  уголовного преследования).

III этап. Внедрение муниципальной милиции в РФ

После принятия закона о муниципальной милиции начинается переходный период сроком до 5 лет. На этом этапе муниципалитеты имеют возможность создания милиции по собственной инициативе. В случае если муниципальное образование не готово к исполнению таких функций, они — до третьего этапа — остаются в ведении субъекта федерации.

На третьем этапе формирование муниципального уровня полиции становится обязательным. Такая стратегия позволит реализовать это направление реформы постепенно — вместе с ростом влияния муниципалитетов (фактически параллельно с муниципальной реформой), избегая провалов и используя на третьем этапе уже отработанные схемы передачи функций и бюджетных средств.

Мы описываем эти этапы для того, чтобы показать — проблема современной дискуссии о муниципальной милиции в уходе в детали реализации одной из возможных моделей. Это бессмысленно в отсутствии политического решения о принципиальной децентрализации части компетенции полиции и объеме этой децентрализации. Попытки сформировать полное видение абстрактной муниципальной милиции сталкиваются с критикой предложений в деталях. Обсуждение принципиального вопроса, — «какой должна быть децентрализация» — подменяется обсуждением вопроса «почему предложенный вариант не может быть принят», причем это обсуждение не включает встречного конструктивного предложения. Подобная критика уместна уже на втором - третьем этапе создания муниципальной милиции, а не на первом — когда должна быть осознана необходимость децентрализации и сформирована приемлемая для России модель муниципальной милиции.

Цель доклада — вернуть дискуссию к ее ключевой точке: от обсуждения невозможности децентрализации к осознанию ее необходи

Скачать или читать полный текст доклада можно по ссылке: http://enforce.spb.ru/images/Products/report_municipal_IRL_KGI_2015_web.pdf