Диагностика работы судебной системы в сфере уголовного судопроизводства и предложения по ее реформированию. Часть I
Институт проблем правоприменения и Комитет гражданских инициатив представляют доклад по итогам исследования "Диагностика работы судебной системы в сфере уголовного судопроизводства и предложения по ее реформированию Часть I".
Данный текст представляет собой первую часть более широкой работы по подготовке концепции комплексной реформы судебной системы. В нем больше внимания уделяется современному состоянию судебной системы, чем предложениям по реформированию (они изложены кратко в конце документа) и стратегии их реализации. Авторы рассчитывают на то, что в процессе более широкой экспертной дискуссии удастся уточнить понимание основных проблем и способов их решения, сформировать консенсус не только в части необходимости реформы судебной систе- мы, но и конкретных первоочередных мер.
В докладе содержатся общие сведения о судебной системе, хорошо известные юристам, но по- лезные для тех, кто не сталкивается с судебной системой по своей основной профессии. Далее на основе судебной статистики в тексте дается анализ функционирования системы судов общей юрисдикции, приводятся основные показатели рассмотрения дел.
Диагностика работы судебной системы в сфере уголовного судопроизводства и предложения по ее реформированию. Часть I. / Т. Бочаров, В. Волков, А. Дмитриева, К. Титаев, И. Четверикова, М. Шклярук СПб: ИПП ЕУСПб, 2016. - 110 с.
Институт проблем правоприменения (The Institute for the Rule of Law) создан в 2009 году в составе Европейского Университета в Санкт-Петербурге. Миссия ИПП - содействие судебной реформе и утверждению принципа верховенства права в России. Направления деятельности - проведение научных исследований, публикации и доведение до сведения широкой общественности их результатов, инициация общественных дебатов, выработка стратегических рекомендаций для всех заинтересованных сторон, включая тех, кто принимает решения, а также развитие обучающих программ. Деятельность института поддерживается Сбербанком, Фондом Кудрина по поддержке гражданских инициатив, Российским научным фондом, компанией АФК-Система и Европейским университетом в Санкт-Петербурге.
Контакты:
Санкт-Петербург, ул. Гагаринская 3, Научно-исследовательский центр «Институт проблем правоприменения»
Тел.: (812) 386 76 12
E-mail: ipp@eu.spb.ru
Европейский Университет в Санкт-Петербурге (ЕУСПб) был учрежден в 1994 году и начал свою работу как обучающая аспирантура по социальным наукам в 1996 году. Благодаря высокому профессионализму и уникальному научному потенциалу Европейский университет приобрел репутацию одного из самых динамичных и современных образовательных учреждений страны.
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ 9
ГЛАВА 1. ОСНОВНЫЕ ПОКАЗАТЕЛИ РАБОТЫ СУДЕБНОЙ СИСТЕМЫ РФ В СФЕРЕ УГОЛОВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА 13
Ключевые факты 13
1.1. Общие сведения о российской судебной системе 13
1.2. Судебная иерархия и обжалование решений 18
1.3. Нагрузка и характеристика дел в I-й инстанции 22
Публичное и частное обвинение 27
Суд присяжных 28
Особый порядок 29
1.4. Итоги рассмотрения дел и назначение наказаний 29
1.5. Назначение наказаний 31
ГЛАВА 2. ОБВИНИТЕЛЬНЫЙ УКЛОН В УГОЛОВНОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ И ЕГО ПРЕДПОСЫЛКИ 34
Ключевые факты 34
2.1. Обвинительный уклон 34
2.2. Общая конструкция досудебного уголовного преследования в России 36
2.3. Интересы и отчетность следствия и прокуратуры 37
2.4. Возможности защиты 39
2.5. Судебный контроль на досудебной стадии и решение вопроса об избрании меры пресечения 41
2.6. Обжалование и отмены приговоров, ответственность судей 42 Итоги 43
ГЛАВА 3. ДИАГНОСТИКА СУДЕБНОЙ СИСТЕМЫ: ПРОБЛЕМЫ И ИХ ИСТОЧНИКИ 45
Ключевые факты 45
3.1. Отбор и назначение судей, проблема качества кадров 45
Практика назначения судей Источники набора судейских кадров
3.2. Неопределенность оснований для дисциплинарной ответственности судей 51
3.3. Организационная зависимость судей 53
Роль председателей 54
Кураторство 56
Ограничения принципа несменяемости 57
Слабость органов судейского сообщества 58
3.4. Высокая нагрузка судей и ее последствия 61
Структура нагрузки судей 61 Роль гражданского судопроизводства в формировании нагрузки: поток псевдоисков и псевдоспоров 63
Оптимизация процесса и использование шаблонных решений 64
Социальная изоляция судьи 66
ГЛАВА 4. ОТКРЫТОСТЬ И ДОСТУПНОСТЬ ПРАВОСУДИЯ: ОПОРА ДЛЯ ИЗМЕНЕНИЙ 69
4.1. Проблемы недостаточной открытости и низкой информатизации судов общей юрисдикции 69
Опыт арбитражной системы 69
Отставание судов общей юрисдикции 70
Причины различий в уровне информатизации 71
4.2. Вовлеченность экспертного сообщества в процесс выработки судебных реформ 72
4.3. Доступность правосудия для граждан - достижения и проблемы 74
Государственная пошлина 74
Квалифицированная юридическая помощь 75
Дистанционное участие в судебном процессе 76
ГЛАВА 5. КЛЮЧЕВЫЕ СУДЕБНЫЕ РЕФОРМЫ ПОСЛЕДНИХ ЛЕТ И ИХ ЭКСПЕРТНАЯ ОЦЕНКА 78
5.1. Объединение высших судов 79
5.2 Введение апелляционной инстанции в судах общей юрисдикции 83
5.3. Упрощенное судопроизводство 87
Упрощенный порядок в арбитражном и гражданском процессе 87
Упрощенные формы судопроизводства в уголовном процессе 90
Итоги 91
5.4. Медиация как альтернатива судебному разбирательству 92
5.5. Создание административной юстиции 94 Итоги 96
ГЛАВА 6. КЛЮЧЕВЫЕ ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО РЕФОРМАМ СУДЕБНОЙ СИСТЕМЫ ПОСЛЕДНИХ ЛЕТ И ИХ ЭКСПЕРТНАЯ ОЦЕНКА 97
6.1. Институт следственных судей 97
6.2. Суд присяжных и народные заседатели 100 6.3 Изменение полномочий председателя суда 101 Итоги 104
ЗАКЛЮЧЕНИЕ: ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ И МЕРЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ УГОЛОВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА 105
Преодоление обвинительного уклона 106
Снижение организационной зависимости судей 107
Изменение кадровой политики и процедуры назначения 107
Снижение нагрузки на судей 108
ПРИЛОЖЕНИЕ. СПИСОК ЭКСПЕРТОВ, ОПРОШЕННЫХ В ХОДЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 109
ВВЕДЕНИЕ
Российская судебная система уже несколько лет находится в центре общественных дискуссий. Со стороны экспертного и предпринимательского сообщества, общественных объединений звучат как отдельные требования по улучшению качества правосудия, так и призывы к основательной реформе всей судебной системы. Но формирование широкого общественного консенсуса в поддержку судебной реформы происходит при явном дефиците понимания того, как именно надо реформировать судебную систему, какие проблемы надо решать, какими мерами и как гарантировать достижение желаемого результата. Вполне обоснованные, но обобщенно сформулированные призывы к созданию независимого правосудия, к коррекции обвинительного уклона, повышению доверия к судебной системе должны в определенный момент быть превращены в конкретные программы преобразований, иначе они останутся просто лозунгами. В специализированных дискуссиях ведущие юристы периодически обозначают законодательные меры, которые могли бы способствовать повышению независимости судей и качества правосудия, но целостная концепция, отвечающая современной ситуации, пока отсутствует.
Право на судебную защиту относится к основополагающим правам человека. Оно включено в Конституцию РФ (Статья 46). Реализация этого права возложена, прежде всего, на судебную систему, от характера и состояния судебной системы зависит полнота реализации этого права. Основные принципы, такие как независимость и несменяемость судей (статьи 120 и 122), состязательность и равноправие сторон в судопроизводстве (статья 123) также включены в Конституцию. Актуальность и цели реформы судебной системы в России связаны, прежде всего, с реализацией вышеуказанных положений Конституции.
Может ли любой гражданин России рассчитывать на то, что суд защитит его права, реабилитирует в случае необоснованного уголовного преследования, будет способствовать обжалованию действий органов власти или должностных лиц? Может ли любой гражданин получить в суде независимое, справедливое и законное решение? Конституция РФ однозначно дает гражданам основания так считать, но вопрос, конечно, заключается в том, каково действительное положение дел, как работает российская судебная система на практике. Авторы доклада исходят из того, что оценка судебной системы должна, прежде всего, соотноситься с практической реализацией вышеназванных положений Основного закона, а реформа - иметь своей целью их более полную и надежную реализацию.
Первая концепция реформы российской судебной системы была разработана в 1991 г.1
1 Концепция судебной реформы 1991 года была принята Постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. N 1801-1. Авторы: С.Е.Вицин, доктор юридических наук; А.М. Ларин, доктор юридических наук; И.Б.Михайловская, доктор юридических наук; Т.Г.Морщакова, доктор юридических наук; Р.В. Назаров, член Московского областного суда; С.А.Пашин, кандидат юридических наук; И.Л.Петрухин, доктор юридических наук; Ю.И.Стецовский, доктор юридических наук. Доступна по ссылке hand-help.ru/documents/kontseptsiya_sudebnoy_reformy.doc
В ней содержалось подробное описание основных проблем, включая обвинительный уклон и отсутствие независимости судей, и были сформулированы предложения по реформированию не только судов, но также следствия, прокуратуры и адвокатуры, поскольку авторы концепции прекрасно понимали взаимосвязанный характер всех стадий и участников уголовного процесса. Некоторые идеи этой концепции были реализованы, но комплексная реформа в том виде, в котором она предлагалась, не была проведена, и основные проблемы, унаследованные с советского периода, сохранились (некоторые из них цитируются в тексте). После 1991 г. подобных документов уже не разрабатывалось.
Настоящий доклад преследует цель компенсировать недостаток систематического анализа сегодняшней работы российской судебной системы и комплексных мер по ее реформированию. Не претендуя на окончательный диагноз или исчерпывающие рецепты, этот текст содержит тот необходимый набор сведений и предложений, благодаря которому возможна более предметная дискуссия и выработка обоснованной программы реформ судебной системы.
По инициативе политического руководства РФ и Верховного Суда в последние годы были проведены несколько преобразований, среди которых наиболее важными стали слияние высших судов (упразднение Высшего арбитражного суда) и введение апелляционной инстанции в судах общей юрисдикции. Дополнительной задачей является анализ таких преобразований и их последствий для судебной системы.
Содержание и рекомендации этого доклада являются результатом применения нескольких методологических принципов.
Эмпирический подход. Отчет основан на результатах эмпирических исследований, использующих весь арсенал методов социальных наук. Знания нормативных оснований работы судебной системы явно недостаточно для понимания специфики ее работы. Для того чтобы проанализировать действительную работу судебной системы, сотрудники Института проблем правоприменения использовали статистическое моделирование, анализ судебной и правоохранительной статистики, социологические опросы, экспертные интервью и наблюдения в судах2.
2 Эмпирические источники включают базу данных судебных решений (более 5 млн подсудимых за 2009-2013 гг.), базы данных, включающие 10 тыс. судебных решений арбитражных судов и судов общей юрисдикции, полученные методом случайной выборки, данные анкетного опроса судей (1800 опрошенных), более 60 экспертных интервью с судьями судов всех уровней, экспертные интервью со следователями и прокурорами, более 150 часов наблюдений в судах.
Проблемно-ориентированный подход. Исходным моментом для преобразований в судебной системе должен быть не некоторый абстрактный идеал, а состояние существующей судебной системы и те проблемы, которые препятствуют реализации на практике права граждан на судебную защиту. Проблемно-ориентированный подход к реформам предполагает диагностирование конкретных проблем, понимание их истоков и взаимосвязей, а также поиск решений.
Институциональный и организационный подход. При всей важности формального, нормативного регулирования нельзя забывать о том, что суды (как и прокуратура или следственные органы) - это не только определенные в законе участники уголовного судопроизводства, наделенные правами и обязанностями, но и вполне конкретные организации, в которых работают люди, взаимодействующие друг с другом для достижения определенных целей. Соответственно, поведение участников судопроизводства подвержено влиянию множества факторов, лежащих за пределами формального регулирования. Среди них - распределение власти в организации, цели и ограничения, определяемые интересами организации, нормы профессиональной среды, интересы, связанные с карьерой, избеганием рисков, разнообразные ограничения, начиная от интересов других участников до физических ограничений, диктующих необходимость сокращения усилий. Мы исходим из того, что эти факторы в не меньшей, а то и в большей степени определяют качество правосудия и его возможности для защиты граждан, чем нормы действующего законодательства. И реформирование должно затрагивать прежде всего организационные и институциональные аспекты судебной системы.
По своему объему уголовное судопроизводство составляет лишь небольшую часть судебной системы: это около 930 тыс. дел в год или 4,4% всех дел, рассмотренных судами общей юрисдикции в 2014 г. Но именно эта составляющая судебной системы РФ является наиболее проблемной и именно ее восприятие определяет уровень доверия граждан и репутацию российских судов. Судопроизводство по административным правонарушениям воспроизводит некоторые проблемы уголовного, но в отличие от последнего не несет сопоставимых последствий для граждан и их жизни. Кроме этого, уголовное преследование продолжает использоваться для разрешения экономических конфликтов, перераспределения собственности и политического преследования. Обычные граждане не имеют представления об основной массе подсудимых по уголовным делам, деталях процесса и приговоров. Но резонансные дела, имеющие экономическую или политическую подоплеку, широко освещаются в печати. Для общества именно такие дела являются индикаторами состояния судебной системы и ее проблем.
Некоторые проблемы судебной системы, например высокая нагрузка или практика отбора и назначения судей, свойственны всем судам общей юрисдикции независимо от типа процесса. Другие, такие как обвинительный уклон или неравенство сторон в процессе, относятся лишь к уголовному судопроизводству. Мы стараемся их разделять и объяснять порождающие их причины. Тем не менее, исходя из высокой общественной значимости и остроты проблем, основное внимание в этом докладе уделяется именно уголовному судопроизводству.
Данный текст представляет собой первую часть более широкой работы по подготовке концепции комплексной реформы судебной системы. В нем больше внимания уделяется современному состоянию судебной системы, чем предложениям по реформированию (они изложены кратко в конце документа) и стратегии их реализации. Авторы рассчитывают на то, что в процессе более широкой экспертной дискуссии удастся уточнить понимание основных проблем и способов их решения, сформировать консенсус не только в части необходимости реформы судебной системы, но и конкретных первоочередных мер.
В докладе содержатся общие сведения о судебной системе, хорошо известные юристам, но полезные для тех, кто не сталкивается с судебной системой по своей основной профессии. Далее на основе судебной статистики в тексте дается анализ функционирования системы судов общей юрисдикции, приводятся основные показатели рассмотрения дел.
Основное внимание в докладе уделено диагностике проблем судебной системы и объяснению причин, которые порождают эти проблемы. Авторы доклада выделяют следующие основные проблемы:
- обвинительный уклон, доминирование позиции следствия и гособвинения в суде;
- влияние председателей судов и организационная зависимость судей;
- ухудшение качества кадрового отбора в судейском корпусе, непрозрачные, не соотвествующие закону процедуры назначения судей;
- неопределенность оснований для дисциплинарной ответственности судей;
- высокая нагрузка на судей, в том числе бюрократическая, что ведет к принятию решений «по шаблону» и выхолащиванию сути правосудия.
В докладе также собраны мнения ведущих экспертов и наиболее активных сторонников реформы судов, касающиеся как уже проведенных преобразований, так и главных идей, присутствовавших в дискуссиях последних лет. В заключении дается пока краткий перечень мер, призванных решить диагностированные проблемы. Доклад нацелен на то, чтобы упорядочить дискуссию о реформировании судебной системы и соотнести ее с реальным положением дел, пониманием истоков основных проблем, а также практик, которые могут быть опорой для преобразований.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ: ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ И МЕРЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ УГОЛОВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА
Исходя из диагностики проблем и их причин можно предложить следующие направления и меры, реализация которых снизит обвинительный уклон и повысит независимость судей от исполнительной власти и в необходимой степени - от вертикали судебной власти, что в конечном счете приведет к повышению качества правосудия и судебной защиты граждан. Это
1. Преодоление обвинительного уклона;
2. Снижение организационной зависимости судей;
3. Изменение политики рекрутинга судей;
4. Снижение нагрузки на судей с сохранением доступности правосудия.
Преодоление обвинительного уклона
1. Необходимо изменить механизмы работы квалификационных коллегий так, чтобы возможность привлечения к ответственности любого судьи, по сути, без конкретизации оснований стала сильно затруднена. Это может быть увеличение открытости работы квалификационных коллегий, увеличение роли независимых представителей общественности (не судей в отставке) в их работе, введение альтернативных мер дисциплинарного воздействия на судью (кроме замечания и прекращения полномочий).
2. Расширение юрисдикции суда присяжных, поскольку решения присяжных не подвержены влиянию организационных ограничений профессиональных судей и ведомственных интересов обвинения. Рекомендуется принятие программы развития суда присяжных, включающей расширение его использования, организационную поддержку и защиту, совершенствование процедур отбора присяжных, продвижение в обществе идеи важности участия граждан в работе судов присяжных.
3. Расширение прав стороны защиты в суде и проработка нормативных оснований для обеспечения обязательности приобщения материалов защиты к уголовному делу на досудебной и судебной стадии.
4. Изменение механизмов вхождения в дело защитника «по назначению» на всех процессуальных стадиях. Судьи и особенно следователи должны быть полностью исключены из этого процесса. Такое назначение может быть организовано через расширение функций адвокатских образований или введение формальных способов отбора адвокатов для участия в такой работе.
5. Совмещение функций надзирающего прокурора и гособвинителя таким образом, чтобы один и тот же сотрудник прокуратуры надзирал за следствием по определенному делу и поддерживал бы обвинение по этому же делу в суде, то есть нес за него ответственность единолично и от начала до конца.
6. Запретить отмену в апелляционном, кассационном и надзорном порядке оправдательного приговора, постановленного на основании вердикта присяжных, если не постановлен обвинительный приговор в отношении председательствующего судьи или коллегии присяжных или отдельных ее членов по обвинению в преступлении, предусмотренном ст. 305 УК РФ.
Снижение организационной зависимости судей
1. Изменить организационные принципы работы судов в части назначения и полномочий председателей. В частности, ввести выборы председателя суда, ограничение срока пребывания в должности и ротацию председателей. Освободить председателей от организационно-хозяйственных функций, передав их на практике администраторам судов, не имеющим содержательного отношения к судопроизводству.
2. Ввести в качестве обязательного случайный принцип распределения дел в судах (в судах, где есть специализация судей, - с учетом последней).
Изменение кадровой политики и процедуры назначения
1. Провести детальный анализ существующей фактически процедуры назначения судей и либо привести ее в соответствие с законодательством, усилив роль органов судейского сообщества и убрав не прописанные в законе инстанции и процедуры, либо узаконить и сделать прозрачными те механизмы, которые сложились к настоящему времени.
2. Увеличить минимальный юридический стаж, требуемый для назначения на должность судьи, до десяти лет или увеличить возраст для кандидата в судьи до 35 лет.
3. Повысить уровень оплаты сотрудников аппарата суда как минимум в два раза.
Снижение нагрузки на судей
1. Ввести Постановлением правительства правила обращения в суд для органов государственной власти. Данные правила (по аналогии с действующими нормативами Федеральной налоговой службы) должны ограничить возможности федеральных органов исполнительной власти, а также фондов и структур, подведомственных Правительству по возбуждению дел искового производства с суммой требований менее 10 тысяч рублей (при стоимости рассмотрения одного дела 7 тысяч). Рассмотреть вопрос о реализации аналогичных мер на уровне органов государственной власти субъекта федерации и органов муниципального управления второго уровня.
2. Сформировать практику адекватного возмещения судебных издержек для выигравшей стороны.
3. Проанализировать судебную практику по гражданским делам и расширить дискреционные полномочия сотрудников органов государственного и муниципального управления в той части, где в силу отказов чиновников от принятия самостоятельных решений возникает ситуация, в которой суды рассматривают очевидные вопросы.
Данные предложения лишь в первом приближении показывают направления, в которых возможно изменение судебной системы при ориентации на установленные проблемы. Мы считаем важным продолжение дискуссии о том, какие конкретные меры могут изменить российскую судебную систему, и как они должны быть увязаны между собой.
Полный текст доклада можно читать или скачать по ссылке: http://enforce.spb.ru/images/Issledovanya/court_reform_IRL_4_KGI_web.pdf
- войдите для комментирования
|
|