Жолобов Я.Б. Проблемы, возникающие при выполнении требований Федерального закона Российской Федерации от 22 декабря 2008 года № 262 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации»

 

Я.Б. Жолобов, заместитель Председателя Совета судей
Санкт-Петербурга, Председатель Пушкинского районного суда.

 

 

 

Проблемы, возникающие при выполнении требований Федерального
закона Российской Федерации от 22 декабря 2008 года № 262 «Об обеспечении
доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации»

 

Федеральный закон Российской Федерации от 22 декабря 2008
года № 262 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в
Российской Федерации»[1] вступил в силу с 1 июля 2010 года.

Действие настоящего Федерального закона распространяется на
отношения, связанные с обеспечением доступа пользователей информацией к
информации о деятельности судов и с предоставлением этой информации редакциям
средств массовой информации, в части, не урегулированной законодательством
Российской Федерации о средствах массовой информации.

Прежде всего, необходимо отметить, что данный закон является
одним из элементов Федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002-2010
годы)»[2], утверждённой Постановлением Правительства
РФ от 28 января 2002 г.
№ 65 (в ред. Постановления Правительства РФ от10.09.2009 № 721). Цель данной
программы заключается в формировании в Российской Федерации инфраструктуры
электронного правительства, необходимой для:

- повышения качества взаимоотношений государства и общества
путём расширения возможности доступа граждан к информации о деятельности
органов государственной власти, повышения оперативности предоставления
государственных и муниципальных услуг, внедрения единых стандартов обслуживания
населения;

- повышения эффективности межведомственного взаимодействия и
внутренней организации деятельности органов государственной власти на основе
организации межведомственного информационного обмена и обеспечения эффективного
использования органами власти информационных и телекоммуникационных технологий,
повышения эффективности управления внедрением информационных и
телекоммуникационных технологий в деятельность органов государственной власти;

- повышения эффективности систем информационно-аналитического
обеспечения государственного управления, обеспечения оперативности и полноты
контроля за деятельностью органов государственной власти.

При описании характеристики проблем, на решение которых
направлена программа отмечается, что используемые государственные
информационные системы формировались отдельными органами государственной власти
в условиях отсутствия единой нормативной базы, регламентирующей эти процессы, и
общей координации. Содержащиеся в них сведения зачастую недоступны другим
органам государственной власти для оперативного использования, что на практике
приводит к значительным временным задержкам при обмене информацией на
межведомственном уровне, её многократному сбору и дублированию в отдельных
системах. В результате такие информационные системы содержат сведения разной
степени актуальности и достоверности. При этом часть информации оперативно не
обновляется, что приводит также к несогласованности и противоречивости
содержащихся в них данных. Различные форматы хранения данных ограничивают возможность
применения автоматизированных средств поиска и аналитической обработки
информации, содержащейся в различных системах. Всё это снижает оперативность
подготовки управленческих решений и качество государственных услуг,
предоставляемых населению.

 В рамках реализации
данной программы были разработаны и изданы ряд федеральных законов Российской
Федерации:

- «Об электронной цифровой подписи»[3]
от 10 января 2002 года №1-ФЗ, целью которого является обеспечение правовых
условий использования электронной цифровой подписи в электронных документах,
при соблюдении которых электронная цифровая подпись в электронном документе
признаётся равнозначной собственноручной подписи в документе на бумажном
носителе;

- «Об информации, информационных технологиях и о защите
информации»[4] от 27 июля 2006 г. № 149 –ФЗ, который
регулирует отношения, возникающие при осуществлении права на поиск, получение,
передачу, производство и распространение информации, применении информационных
технологий, обеспечение защиты информации;

- «О персональных данных»[5] от 27 июля 2006 г. № 152 –ФЗ, которым
регулируются отношения связанные с обработкой персональных данных,
осуществляемой федеральными органами государственной власти, юридическими
лицами, физическими лицами с использованием средств автоматизации или без
использования таких средств, если обработка персональных данных без
использования таких средств соответствует характеру действий (операций),
совершаемых с персональными данными с использованием средств автоматизации.

Также приняты постановления Правительства Российской
Федерации:

- «Об утверждении Положения об обеспечении безопасности
персональных данных при их обработке в информационных системах персональных
данных»[6] от 17 ноября 2007 г. № 781;

- «Об утверждении Положения о системе межведомственного
электронного документооборота»[7] от 22 сентября 2009 г. № 754.

Более того, в концепции федеральной целевой программы
«Развитие судебной системы России» на 2007-2011 годы  отмечено о необходимости внедрения
автоматизированных систем в деятельность органов правосудия для достижения
значительного сокращения сроков рассмотрения дел, исключения случаев потери
документации, обеспечения удобного и быстрого доступа к информации, повышения
качества и эффективности работы судебного аппарата, и в частности системы
«электронного обеспечения правосудия».

Также разработано:

- Положение по созданию и сопровождению официальных
Интернет-сайтов судов общей юрисдикции Российской Федерации, утверждённое
Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 24 ноября
2004 года[8];

- Положение об организации и порядке сервисного обслуживания
государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Правосудие»,
утверждённой приказом Судебного департамента при Верховном суде Российской
Федерации от 18 февраля 2009
г
. № 25[9];

- Регламент размещения информации о деятельности судов общей
юрисдикции, органов судейского сообщества, системы Судебного департамента при
Верховном Суде Российской Федерации в сети «Интернет», утверждённый приказом
Судебного департамента при Верховном суде Российской Федерации от 20.04.2009 г.
№ 71[10].

Исходя из изложенного, возможно сделать вывод о том, что
появление Федерального закона Российской Федерации от 22 декабря 2008 года №
262 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской
Федерации» было не только как следствие необходимым и востребованным, но и уже
основательно проработанным на законодательном и самое главное апробировано и на
практическом уровне.

  Прежде всего,
следует отметить, что действие указанного закона не распространяется на:

- порядок осуществления конституционного, гражданского,
административного, и уголовного судопроизводства, судопроизводства в
арбитражном суде, порядок производства в квалификационных коллегиях судей;

-   порядок исполнения
судебных актов;

- отношения, связанные с обеспечением доступа к персональным
данным, обработка которых осуществляется судами, Судебным департаментом,
органами Судебного департамента, органами судейского сообщества.

В соответствии с требованиями ст. 6 указанного закона доступ
к информации обеспечивается следующим 
способами:

1) присутствие граждан (физических лиц), в том числе
представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, органов
государственной власти и органов местного самоуправления, в открытом судебном
заседании;

2) обнародование (опубликование) информации о деятельности
судов в средствах массой информации;

3)размещение информации о деятельности судов в
информационно-телекоммуникационной сети Интернет;

4) размещение информации о деятельности судов в занимаемых
судами, Судебным департаментом, органами Судебного департамента, органами
судейского сообщества помещениях;

5)ознакомление пользователей информацией с информацией о
деятельности судов, находящейся в архивных фондах;

6)предоставление пользователям информацией по их запросу
информации о деятельности судов.

В целом работа по указанному направлению в судах уже ведётся
продолжительное время, о чём свидетельствует активное внедрение с 2006 года
Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Правосудие»,
представляющая собой территориально распределённую автоматизированную
информационную систему, предназначенную для формирования единого
информационного пространства федеральных судов общей юрисдикции и системы Судебного
департамента. Кроме того, в большинстве судов созданы и заработали
Интернет-сайты, с размещением соответствующей информации в рамках указанного
закона, в том числе и с размещением решений суда (пусть и не в полном объёме,
но по актуальным направлениям). Во многих судах разработаны положения о
приёмных и организован ежедневный приём граждан.

Вместе с тем, именно проведённые мероприятия обнажили
проблемные вопросы, в том числе и старого характера, которые не позволяют в
полном объёме и достаточной эффективностью выполнять указанный закон.

Первая проблема, связана с тем, что большинство зданий
районных судов не соответствуют нормам Свода правил по проектированию и
строительству зданий районных (городских) судов СП 31-104-2000[11].

Во многих судах острый недостаток не только в кабинетах, но
и в залах судебных заседаний, в связи с чем, судьи вынуждены либо по очереди,
либо в своих кабинетах проводить судебные заседания. Кроме того, большинство
залов судебного заседания также не 
соответствуют по площади указанным нормам. Соответственно осложняется
вопрос с доступом на судебное заседание (кроме сторон) других желающих граждан
и представителей СМИ, как и невозможна установка какого-либо компьютерного и
аудио записывающего оборудования, а также систем видеоконференцсвязи.  Эта же проблема недостатка требуемых суду
помещений, не позволяет в большинстве судов установку необходимых серверов, для
которых в целях соблюдения технических условий и безопасности требуются
отдельные помещения с особыми условиями вентиляции. По этим же причинам
возникают проблемы с выделением отдельного помещения для организации работы в
судах приёмных. Так в основном в судах для приёма граждан используют по
старинке помещения общих отделов (канцелярий), но как показал опыт при таких
условиях и ежедневном приеме от граждан исков и заявлений парализуется работа общего
отдела по другим направлениям данного подразделения (например: по подготовке
дел к кассационному рассмотрению, по исполнению решений, по подготовке и сдаче
дел в архив, по приёму иной корреспонденции и её обработке и т.д.)

Вторая проблема, связана с кадрами, которая имеет несколько
составляющих.

Во-первых, при высоких квалификационных требованиях (наличие
высшего юридического образования, высоких требований по состоянию здоровья и к
морально-нравственным качествам и т.д.) к работникам аппарата суда  как к государственным служащим, значительно
низкий уровень заработной платы, по сравнению с государственными служащими в органах
законодательной и исполнительной власти, и отсутствию какой-либо социальной
защищенностью (например: возмещение расходов на проезд к месту работы и к месту
отпуска и обратно и т.д.) Указанные обстоятельства приводят при высокой
нагрузке к быстрой и значительной текучести кадров, от чего соответственно
страдает качество работы на указанном направлении (не успевают обучить одних
работников как приходят другие).

Во-вторых, количество поступающих и рассматриваемых дел
увеличивается с каждым годом в геометрической прогрессии, что нельзя сказать о
численном составе работников аппарата суда. Следует отметить, что размер их
нагрузки исходя из действующих в настоящее время норм   нагрузки (утверждённых Постановлением Минтруда
РФ, Минюста РФ от 27 июня 1996
г
. №41б/06-74-125)[12]
возрос за последнее десятилетие в несколько раз от реально возможной. Исходя из
изложенного, без разрешения вопроса об увеличении штатной численности
работников аппарата суда, для работы с Интернет-сайтами судов, обработки
статистических данных, дополнительных штатных единиц для работы в приёмных,
взаимодействия со СМИ, для подготовки и редакции судебных решений перед
опубликованием их на Интернет-сайтах судов, а также без ведения должности в
каждом суде системного администратора с техническим уровнем  образования, для технического сопровождения,
поддержания комплекса средств автоматизации, оперативного устранения неполадок
КСА и т.д., невозможно качественно и эффективно выполнять работу по указанным в
законе направлениям.

Третья проблема, связана с недостаточным оснащением судов
компьютерной и копировальной техники, сканеров, отдельно выделенных для
приёмных телефонных линий, факсов и т.д. Например,  в Санкт-Петербурге оснащение компьютерной
техникой составляет менее 80% от норм установленных приказом Судебного
департамента при Верховном Суде РФ от 26.07.2009 № 127[13]
«Временная норма №2 обеспечения компьютерной техникой судов общей юрисдикции
Российской Федерации». Соответственно ряд сотрудников аппарата суда,  не имея собственного оборудованного
автоматизированного рабочего места (АРМ) и вынуждены  работать, так называемым вахтовым методом на
одном АРМ несколько человек, что не способствует оперативной и качественной
работе. Аналогичная проблема  существует
и с копировальной техникой, сканерами, факсами, 
отдельно  выделенными для приёмных
телефонными линиями. При этом данное техническое оборудование необходимо не
только для внутренней работы суда, но и для работы с гражданами, на что и
направлены основные требования указанного выше закона.

Кроме того, следует отметить, что у каждой техники имеется
свой ресурс. Так, например, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от
01.01.2002 №1[14] (ред. от 24.02.2009) «О классификации
основных средств, включаемых в амортизационные группы» срок эффективной
эксплуатации компьютерной техники составляет три года. Следует отметить, что и
технические требования к указанной техники должны быть высокими
(соответствующая операционная система и достаточный объём оперативной памяти).
Такой вывод вытекает из требований к проектной документации ГАС «Правосудие» к
рабочим станциям и серверам и т.д. Так, на портале технической поддержки
Государственной автоматизированной системы «Правосудие» в разделе описание
системы и документация – общее описание системы и комплекса средств
автоматизации ГАС «Правосудие», перечень общего и специального программного
обеспечения в качестве рекомендованной операционной системы указана Windows XP,
а в судах до настоящего времени имеется АРМ с операционной системой  Windows 2000, на которых соответственно, ГАС
«Правосудие» не может корректно работать. Перестановка же операционной системы
с Windows 2000 на Windows XP не представляется возможным на ряд компьютеров
из-за недостаточного объёма оперативной памяти. Соответственно данная компьютерная
техника не может корректно работать  с
ГАС «Правосудие». Также, в судах общей юрисдикции выявлена недостаточность
рекомендованного для ГАС «Правосудие» лицензионного антивирусного программного
обеспечения  Dr.Web Enterprise Suite.

Четвертая проблема, связана 
с информационной безопасностью судебных автоматизированных систем.
Следует отметить, что в первую очередь, данная проблема вытекает опять же из-за
не полного обеспечения  судов
техническими средствами, например серверами. В соответствии с требованиями
приказа Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 26.07.2009 № 127
«Временная норма №2 обеспечения компьютерной техникой судов общей юрисдикции
Российской Федерации» для корректной и безопасной работы локальной сети на
каждые 15 АРМ должен быть 1 сервер. Соответственно, в каждом суде общей
юрисдикции г.Санкт-Петербурга должно быть от 2 до 8 серверов в зависимости от
количества АРМ. Наличие же одного сервера, в случае его неисправности, может
привести к потере всей информационной базы. Во вторую очередь, защита
информационной базы локальной сети в настоящее время осуществляется тем, что
компьютер, имеющий доступ к Интернету не подключён к локальной сети. Но такая
вынужденная защита ограничивает возможность выгрузки судебных решений и
аншлагов в автоматическом режиме на Интернет – сайтах судов, что приходится
делать в настоящее время фактически вручную, и не позволяет судьям непосредственно
использовать в своей работе ресурсы Интернета. С учётом большого объёма
накопленной информации в судах возникает необходимость сохранения указанной
информации в автоматическом или ином режиме на резервных источниках не только в
суде, но, например, и в управлениях судебного департамента, в том числе и в
целях освобождения оперативной памяти локальной сети.

Пятая проблема, связана с обучением, как работников аппарата
суда, так и судей. При этом обучение должно носить комплексный и многоуровневый
характер, поскольку требуется обучение прежде всего простому программному
обеспечению, а также и специальному программному обеспечению ГАС «Правосудие»,
работе с Интернетом, в том числе и сайтом суда и отдельно для системных
администраторов по техническому поддержанию сети, работоспособности АРМ,
установке программного обеспечения и т.д. С учётом высокой нагрузки, бесперебойной
работы суда и отсутствием в штате соответствующих специалистов такое обучение
организовать на базе самих судов не предоставляется возможным. К сожалению,
невозможно организовать пока такую работу и на базе Северо-западного филиала
Российской Академии Правосудия, поскольку, несмотря на оборудованный
компьютерный класс, с возможностью выхода и работы в Интернете, до настоящего
времени не установлено ни простого программного обеспечения, ни специального
программного обеспечения ГАС «Правосудие».

Шестая проблема, связана с  сверхзагруженностью судей и работников
аппарата суда.

Размер их нагрузки определён в настоящее время «Нормами
нагрузки судей судебных исполнителей и работников аппарата районных (городских)
судов», утверждённых Постановлением Минтруда РФ, Минюста РФ от 27 июня 1996 г. №41б/06-74-125.
Иного законодательно-нормативного акта определяющего нагрузку в настоящее время
не принято, не смотря на имеющийся проект по данному вопросу и  все усилия Верховного Суда РФ и Совета судей
РФ. При этом, что исходя из действующих нормативов, что исходя из нормативов
нового проекта, нагрузка у судей и работников аппарата суда выше реально
возможной в десять раз, то есть является запредельной. Отсюда, в условиях
«судебного конвейера», несомненно, возникают вопросы по снижению качества
изложения текстов судебных решений и сбоев в организации и проведения судебных
заседаний.

 Исходя из
изложенного, возникает вопрос о необходимости снижении судебной нагрузки,
который может разрешаться комплексно и системно по следующим различным
направлениям:

- увеличение штатной численности судей и работников аппарата
судов;

- осуществление специализации судов, создание
административных и ювенальных судов или соответствующих коллегий, рассмотрение
вопроса об учреждении судов по трудовым и патентным спорам в качестве
самостоятельных подсистем российской судебной системы;

- разработка и внедрение упрощенных процедур рассмотрения
некоторых категорий судебных дел;

- расширение внесудебных процедур разрешения конфликтов и
споров (для мелких налоговых взысканий, отдельных имущественных обязательств и
др.).

Анализируя изложенные проблемы, приходит понимание, что их
разрешение должно носит комплексный и системный характер. Следует отметить, что
судебное сообщество, управления судебных департаментов в субъектах, Судебный
департамент при Верховном Суде РФ, несмотря на указанные проблемы, сделали
максимальную работу в настоящее время по выполнению указанного федерального
закона, но разрешения комплекса этих проблем зависит и от законодательной и
исполнительной власти. Только совместная, системная и плановая работа может
привести к успеху в реализации как Федеральной целевой программы «Электронная
Россия (2002-2010 годы)»,  в целом, так и
концепции развития судебной системы в данном направлении в частности.

 

 


[1] ФЗ РФ от 22.12.2008 г.
№262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской
Федерации».

[2] Постановление
Правительства РФ от 28.01.2002 г. № 65 (в ред. от 10.09.2009 г.)

[3] ФЗ РФ от 10.01.2002 г.
№1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи».

[4] ФЗ РФ от 27.07.2006 г.
№149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».

[5] ФЗ РФ от 27.07.2006 г.
№152-ФЗ «О персональных данных».

[6] Постановление
Правительства РФ от 17.11.2007 г. №781.

[7] Постановление
Правительства РФ от 22.09.2009 г. №754.

[8] Постановление Президиума
ВС РФ от 24.11.2004 г.

[9] Приказ Судебного
департамента при ВС РФ от 18.02.2009 г. №25.

[10] Приказ Судебного
департамента при ВС РФ от 20.04.2009 г. №71.

[11] Свод правил по
проектированию и строительству судов СП 31-104-2000.

[12] Постановление Минюста РФ
от 27.06.1996 г. №41б/06-74-125.

[13] Приказ Судебного
департамента при ВС РФ от 26.07.2009 г. №127.

[14] Постановление
Правительства РФ от 01.01.2002 г. №1 (в ред. от 24.02.2009 г.)