Потапенкова И.В. Административно-правовое регулирование участия объединений граждан в охране общественного порядка. Автореф. . дисс. ... канд. юрид. наук. М.: 2011

 


На правах рукописи
Исх. 43/9-1874
От 10.05.2011 г.


ПОТАПЕНКОВА ИРИНА ВИКТОРОВНА

 

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ УЧАСТИЯ ОБЪЕДИНЕНИЙ ГРАЖДАН В ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА

 

Специальность 12.00.14 –
административное право; финансовое право; информационное право


АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук

 


Москва
2011

Работа выполнена на кафедре административной деятельности органов внутренних дел Московского университета МВД России.


Научный руководитель –кандидат юридических наук, доцент Маслов Алексей Евгеньевич

Официальные оппоненты - доктор юридических наук, профессор Воронов Алексей Михайлович; кандидат юридических наук, доцент
Семенистый Александр Валериевич

Ведущая организация – Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России

Защита диссертации состоится 23 июня 2011г. в 11.00 часов на заседании диссертационного совета Д 203.019.01 по защите докторских и кандидатских диссертаций при Московском университете МВД России (117997, г. Москва, ул. Академика Волгина, д. 12).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского университета МВД России.

Автореферат разослан «10» мая 2011 года.


Ученый секретарь
диссертационного совета
И. И. Лизикова
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Актуальность исследования административно-правового регулирования участия объединений граждан в охране общественного порядка обусловлена происходящими в российском обществе изменениями, где особое внимание уделяется реализации личных прав и свобод человека и гражданина. В условиях формирования в России правового государства, возникает необходимость повышения качества правовой регламентации деятельности объединений граждан в сфере охраны общественного порядка, с соблюдением баланса интересов государства и реализации прав граждан по участию в управлении делами государства. В Послании Президента Российской Федерации Дмитрия Анатольевича Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации от 30 ноября 2010 года, было особо подчеркнуто, что «…Нам необходимы новые стандарты в деятельности органов государственного управления и оказании публичных услуг, высокое качество работы судебной и правоохранительной системы, современные формы участия граждан в развитии своего города и села, их большее влияние на деятельность муниципальных органов…» .
Необходимо четко определить виды объединений граждан, осуществляющих деятельность по охране общественного порядка на территории различных субъектов Российской Федерации. Указанные объединения получили довольно разнообразное толкование в научной юридической литературе как «негосударственные субъекты правоохранительной направленности», «общественные органы правоохранительного характера», «общественные формирования», «общественные объединения», «муниципально-общественные объединения по охране общественного порядка» и т.д. .
За последнее десятилетие наблюдаются существенные изменения законодательства в сфере участия в охране общественного порядка ряда объединений граждан (например, народных дружин, общественных пунктов охраны порядка и др.), которые носят местный характер. Так, в 2002 году принимается закон г. Москвы «О Московской городской народной дружине», в 2003 году закон г. Москвы «Об общественных пунктах охраны порядка в г. Москве», в 2003 г. Закон Пензенской области «Об участии граждан РФ в охране общественного порядка на территории Пензенской области», в 2002 г. Закон Костромской области «Об участии населения в охране общественного порядка на территории Костромской области» и т. д. Возрождение указанных объединений граждан является эффективной мерой, направленной на предупреждение и борьбу с административными правонарушениями. Только в 2010 году с участием объединений граждан, участвующих в охране общественного порядка на территории Российской Федерации выявлено 344.652 административных правонарушений, задержано 296.845 правонарушителей .
В настоящее время в Российской Федерации зарегистрировано около 35.000 объединений граждан, участвующих в охране общественного порядка, в которых насчитывается более 348.000 членов, в том числе около 18.500 народных дружин общей численностью примерно 221.000 человек и 873.000 казачьих, включающих в себя 36.500 дружинников. Объединениями граждан во взаимодействии с органами внутренних дел проводится работа по предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, а также административных правонарушений.
Приоритетным направлением деятельности объединений граждан, участвующих в охране общественного порядка, является их взаимодействие с органами внутренних дел. Однако вопросы административно-правового статуса, обязанностей, прав, организационно-правовой формы создания, а также направлений, форм и видов взаимодействия определены неоднозначно и требуют строгой правовой регламентации на уровне федерального законодательства.
Поэтому представляется весьма актуальным изучение вопросов административно-правового регулирования участия объединений граждан в охране общественного порядка, выявление составляющих элементов такого регулирования и его пределов, определение понятия объединений граждан, участвующих в охране общественного порядка, рассмотрение проблем наделения членов указанных объединений специальными правами в сфере охраны общественного порядка, основных организационно-правовых форм деятельности объединений граждан в процессе осуществления охраны общественного порядка.
Указанные обстоятельства определили актуальность и основные направления исследования данной проблемы.
Степень научной разработанности темы. Общетеоретическую основу исследования составляют труды ученых А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, В.В. Борисова, И.И. Веремеенко, А.М. Воронова, М.И. Еропкина, Ф.Е. Колонтаевского, А.П. Коренева, И.Ш. Килясханова, Ю.М. Козлова, А.А. Кармолицкого, М.Я. Масленникова, В.П. Сальникова, А.В. Серегина, В.П. Первого, Н.Ф. Поповой, Л.Л. Попова , Ц.А. Ямпольской и др.
Различным аспектам проблем административно-правового регулирования участия объединений граждан в охране общественного порядка уделялось внимание в трудах ученых П.В. Бровко, О.М. Васильева, А.З. Гливинского, А.С. Дугенца, И.В. Зырянова, Л.Ф. Кваши, А.Б. Козловского, И.А. Коннова, Д.Ф. Кичатова, В.В. Майорова, Т.В. Матузко, Н.Д. Нечевина, О.А. Овчинникова, Л.М. Розина, Г.Г. Сидорова, С.И. Флягина и др. Вопросы правового регулирования участия граждан в охране общественного порядка в зарубежных странах нашли отражение в работах В.В. Бойченко, Е.Д. Емельяновой.
На степень научно-практической разработанности темы определенное влияние оказали диссертационные исследования вопросов участия граждан в охране общественного порядка В.Б. Белорусова, Т.В. Богатовой, Н.В. Воронковой, О.Ю. Мельникова, Л.И. Овчинниковой, И.А. Ревина, С.И. Шкуркина и др.
Отдавая должное ценности данных разработок, следует заметить, что некоторые проблемы, касающиеся административно-правового регулирования и организации участия объединений граждан в охране общественного порядка, должным образом изучены не были. Необходимо указать на недостаточное внимание к проведению исследований по проблемам классификации организационно-правовых форм объединений граждан, участвующих в охране общественного порядка, определения административно-правового статуса и наделения членов указанных объединений граждан специальными полномочиями по охране общественного порядка. В результате проведенного исследования, проблему правовой неурегулированности деятельности объединений граждан, участвующих в охране общественного порядка, предлагается решить путем внесения соответствующих изменений в действующий Федеральный закон «Об общественных объединениях».
Целью исследования следует назвать выявление сущности административно–правового регулирования участия объединений граждан в охране общественного порядка с учетом современных реалий, а также разработка предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование административного законодательства в указанной сфере.
В соответствии с поставленной целью определены следующие основные задачи:
1) проанализировать степень участия объединений граждан в охране общественного порядка в различные периоды развития российского государства;
2) рассмотреть действующее законодательство, регулирующее участие объединений граждан в охране общественного порядка;
3) изучить практическую деятельность объединений граждан, участвующих в охране общественного порядка, а также ее формы, виды и направления;
4) сформулировать классификацию организационно-правовых форм объединений граждан, участвующих в охране общественного порядка;
5) рассмотреть механизм административно-правового регулирования участия объединений граждан в охране общественного порядка;
6) аргументировать предложения и рекомендации по совершенствованию норм административно-правового регулирования деятельности объединений граждан, участвующих в охране общественного порядка.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере административно-правового регулирования участия объединений граждан в охране общественного порядка.
Предметом исследования служат административно-правовые нормы, регламентирующие порядок участия объединений граждан в охране общественного порядка и практика их применения.
Методологическую основу исследования составил комплекс общенаучных и частнонаучных методов познания к ним относятся: формально-логический, историко-правовой, сравнительно-правовой, а также методов, применяемых в других науках, это системный анализ, статистический метод, метод социологического исследования, анкетирование.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных правоведов в области теории государства и права, истории отечества и зарубежных стран, конституционного и административного права и иных отраслей права, имеющих отношения к теме исследования, что позволило с различных сторон исследовать изучаемую проблему.
Эмпирическую базу исследования составили статистические данные ГИАЦ МВД России, аналитические материалы деятельности объединений граждан, участвующих в охране общественного порядка, полученные в виде обзоров, справок, отчетов в ходе встреч с руководителями органов внутренних дел и таких объединений граждан, участвующих в охране общественного порядка как народные дружины, общественные пункты охраны порядка, казачьи общества, материалы правоприменительной практики о реализации законодательства в области охраны общественного порядка по теме диссертационного исследования. Соискателем в течении 2007-2010 гг. опрошено и проинтервьюировано 930 работников городских народных дружин, общественных пунктов охраны порядка, казачьих дружин и сотрудников органов внутренних дел в г. Москве, Московской области, Пензенской области, Ростовской области.
Научная новизна исследования заключается в том, что на основе изучения и анализа нормативных правовых актов Российской Федерации, отечественных и зарубежных литературных источников автором аргументирована необходимость внесения изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях; федеральные законы от 19 мая 1995 г. №82-ФЗ «Об общественных объединениях», от 7 февраля 2011 г. №3-ФЗ «О полиции»; ведомственные нормативные акты МВД России: Приказ МВД РФ от 29 января 2008 года № 81 «Об организации комплексного использования сил и средств органов внутренних дел Российской Федерации по обеспечению правопорядка в общественных местах», Приказ МВД РФ от 16 сентября 2002 г. №900 «Об утверждении Инструкции по организации деятельности участковых уполномоченных милиции».
В диссертации разработана классификация организационно-правовых форм объединений граждан, участвующих в охране общественного порядка, включившая в себя общественные, государственно-общественные и общественно-государственные объединения. Дается авторское определение «государственно-общественного» и «общественно-государственного» объединений граждан и проводится исследование их структурного построения. Раскрыт административно-правовой статус таких объединений граждан как народные дружины, общественные пункты охраны порядка, казачьи общества. Рассмотрена структура их внутреннего построения и структура их взаимодействия с органами государственной власти, местного самоуправления и органами внутренних дел.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Административно-правовому регулированию в сфере участия объединений граждан в охране общественного порядка подлежат отношения, складывающиеся в процессе деятельности органов исполнительной власти, направленной на реализацию и обеспечение конституционного права граждан по участию в управлении внутренними делами государства с соблюдением интересов общества и государства. Под административно-правовым регулированием деятельности объединений граждан по охране общественного порядка понимается императивная, подзаконная, организационная деятельность органов власти Российской Федерации, направленная на общественные отношения в сфере охраны общественного порядка с целью их должного упорядочения и организации.
2. Механизм административно-правового регулирования участия объединений граждан представляет собой систему правового, организационного и социального характера, установленную административно-правовыми нормами, содержащими дозволения, запреты и предписания, порядок взаимодействия субъектов и объектов государственного управления в сфере участия объединений граждан в охране общественного порядка, с целью урегулирования и оптимизации управленческих процессов в данной сфере.
3 Участие объединений граждан в охране общественного порядка – это выполнение гражданами (членами государственно-общественных, общественно-государственных и общественных объединений) на основании законодательства Российской Федерации и ее субъектов задач по предупреждению и пресечению нарушений общественного порядка преимущественно в общественных местах посредствам взаимодействия с органами внутренних дел.
4. В зависимости от организационно-правовой формы и особенностей административно-правового статуса автором разработана классификация объединений граждан, участвующих в охране общественного порядка на территории различных субъектов Российской Федерации, включающая в себя: 1) государственно-общественные объединения (реализованные в виде народных дружин и общественных пунктов охраны порядка); 2) общественно-государственные объединения (действующие в виде народных дружин, созданных по инициативе граждан с обязательным участием в их деятельности органов государственной власти); 3) общественные объединения, у которых охрана общественного порядка является основной уставной целью (к ним относятся казачьи дружины по охране общественного порядка); 4) общественные объединения, у которых охрана общественного порядка является дополнительной уставной целью создания (к ним относятся Всероссийское общество охраны природы, Всероссийское общество автомобилистов и др.).
5. Государственно-общественные объединения граждан это - объединения граждан, созданные по инициативе органов государственной власти в целях оказания содействия органам государственной власти и правоохранительным органам в сфере охраны общественного порядка, состоящие из граждан Российской Федерации, добровольно, на безвозмездной основе принятых в его состав в установленном порядке, объединенных под руководством уполномоченного государственного учреждения.
6. Общественно-государственные объединения граждан – это добровольные некоммерческие образования, созданные по инициативе граждан с обязательным участием в их деятельности органов государственной власти, для реализации общих целей, указанных в уставе общественно-государственного объединения.
7. По итогам исследования аргументированы предложения по внесению изменений и дополнений:
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 №195-ФЗ (дополнить главу 23 положением о том, что начальники государственно-общественных объединений граждан рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 20.1 (Мелкое хулиганство); частью 1 и 2 статьи 20.20 (Распитие пива и напитков, изготовленных на его основе, алкогольной и спиртосодержащей продукции либо потребление наркотических средств или психотропных веществ в общественных местах); статьей 20.21 (Появление в общественных местах в состоянии опьянения); статью 27.2 пунктом, определяющим, что при выявлении административных правонарушений, дела о которых рассматривают органы внутренних дел и начальники государственно-общественных объединений граждан, доставление правонарушителя может быть осуществлено членом государственно-общественного объединения граждан, осуществляющим охрану общественного порядка; статью 27.7 и статью 27.10 по аналогии со ст.27.2 о возможности осуществления членами государственно-общественных объединений личного досмотр, досмотра вещей, находящихся при физическом лице и изъятия вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения);
Федеральный закон от 19 мая 1995 г. №82-ФЗ «Об общественных объединениях» (дополнить статьями: «Основные направления деятельности объединений граждан, участвующих в охране общественного порядка»; «О гарантиях правовой и социальной защиты членов объединений граждан, участвующих в охране общественного порядка»; «Государственно-общественные объединения граждан»; «Общественно-государственные объединения граждан; «Подготовка лиц, вступивших в государственно-общественные объединения по охране общественного порядка»; «Обязанности и права государственно-общественных объединений граждан, участвующих в охране общественного порядка»);
Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. №3-ФЗ «О полиции» (ч.4 ст.10 дополнить положением, о том, что объединения граждан, участвующие в охране общественного порядка должны оказывать содействие полиции при выполнении возложенных на нее обязанностей»; дополнить статьей 10.1, «Основные направления взаимодействия полиции и объединений граждан, участвующих в охране общественного порядка»);
Приказ МВД РФ от 29 января 2008 года № 81 «Об организации комплексного использования сил и средств органов внутренних дел Российской Федерации по обеспечению правопорядка в общественных местах» (дополнить статьей, где указать, что патрульно-постовая служба в своей деятельности по охране общественного порядка осуществляет взаимодействие с объединениями граждан в различных формах, которое может выражаться в совместном патрулировании территории, выставлении постов, обеспечении резерва и др.);
Приказ МВД РФ от 16 сентября 2002 г. №900 «Об утверждении Инструкции по организации деятельности участковых уполномоченных милиции» (дополнить пункт 11.5 положением о необходимости обеспечения взаимодействия с объединениями граждан, участвующими в охране общественного порядка, определенными формами; пунктом 11.9 определяющим, что при необходимости участковый уполномоченный привлекает к осуществлению охраны общественного порядка на территории своего административного участка объединения граждан, участвующие в охране общественного порядка).
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что теоретические выводы и положения, сформулированные в диссертации, вносят определенный вклад в развитие науки административного права по вопросам организации охраны общественного порядка, а также административно-правового статуса объединений граждан, участвующих в охране общественного порядка. Кроме того, материалы диссертационного исследования могут способствовать дальнейшим научным исследованиям в сфере правоотношений указанных объединений с государственными органами в условиях дальнейшего развития гражданского общества.
Практическое значение работы состоит в формулировании обоснованных выводов и предложений по совершенствованию законодательства в вопросах разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления в области охраны общественного порядка.
Предлагаемые автором предложения и рекомендации могут быть учтены в ходе проводимой административной реформы, в частности, реформы правоохранительных органов, а также использованы: в организации деятельности органов внутренних дел; непосредственно в учебном процессе в преподавании курсов «Административное право» и «Административная деятельность органов внутренних дел» образовательных учреждений системы МВД России; при проведении дальнейших исследований по данной теме.
Апробация результатов исследования. Диссертация прошла обсуждение и была одобрена на заседании кафедры административной деятельности ОВД Московского университета МВД России. Отдельные ее положения были использованы в ходе написания учебного пособия « Правовое регулирование и формы участия объединений граждан Российской Федерации в охране общественного порядка». Учебное пособие используется в учебном процессе при чтении лекций, проведении семинарских и практических занятий по учебной дисциплине «Административная деятельность ОВД» в Московском университете МВД России.
Отдельные научные положения проведенного исследования содержатся в четырех опубликованных научных статьях, в том числе в изданиях, вошедших в Перечень рекомендованных ВАК.
Структура диссертации определяется ее целью и задачами, она включает в себя введение, две главы, содержащие шесть параграфов, заключение, список использованной литературы, двадцать приложений.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность избранной темы исследования и состояние ее научной разработанности, определяются объект и предмет исследования, его цели, задачи, методология и эмпирическая база, характеризуются научная новизна, теоретическая и практическая значимость диссертации, формулируются положения, выносимые на защиту, приводятся сведения о научной и практической апробации полученных результатов.
Первая глава «Современное состояние административно-правового регулирования и организации участия объединений граждан в охране общественного порядка» состоит из трех параграфов и посвящена вопросам изучения и анализа действующей на территории субъектов Российской Федерации нормативно-правовой базы, регламентирующей создание, функционирование и взаимодействие объединений граждан, участвующих в охране общественного порядка.
Первый параграф «Исторический анализ участия объединений граждан в охране общественного порядка» посвящен анализу деятельности объединений граждан по охране общественного порядка, существовавшей в различные периоды развития нашего государства, который позволил определить ее ролевое значение в исторических периодах и господствовавших политических, экономических и социальных тенденциях развития российского общества. Была также обоснована и сформулирована точка зрения о том, что нецелесообразно считать, ранее определенными авторами, началом становления участия граждан в охране общественного порядка исторический период исключительно с 1917 года, так как анализ исторического материала позволяет сделать вывод о наличии объединений граждан по охране общественного порядка гораздо ранее (в 18-19 веках).
Практика прошлых лет позволяет определить, что созданная система объединений граждан, участвовавших в охране общественного порядка, контролировала поведение граждан, что значительно повышало эффективность деятельности правоохранительных органов. На различных этапах развития российского общества объединения граждан, участвовавшие в охране общественного порядка, наделялись различными полномочиями по охране общественного порядка. Так в период 30-50 гг. XX в. основными видами участия в охране общественного порядка являлись бригады содействия милиции и общества содействия милиции, общее руководство деятельностью которых осуществляли территориальные органы милиции. В период с 50-90 гг. XX в. объединения граждан участвовавшие в охране общественного порядка наделялись административно - юрисдикционными полномочиями и имели право составлять протоколы об административных правонарушениях за совершение отдельных видов административных правонарушений. Данными полномочиями обладали такие формы объединений граждан как товарищеские суды, добровольные народные дружины, общественные пункты охраны порядка.
К началу 90-х годов XX в. отлаженная деятельность объединений граждан по участию в охране общественного порядка прекратила свое существование, как не соответствующая реалиям начавшихся политических и экономических преобразований.
Однако, начиная с 1992 года, Правительством Российской Федерации, органами власти на местах в рамках разрабатываемых мер по усилению борьбы с преступлениями и административными правонарушениями начали предприниматься попытки возрождения массовых видов участия населения в охране общественного порядка. До настоящего времени накоплен достаточный практический опыт участия различных объединений граждан в охране общественного порядка. Принято значительное число нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации, регламентирующих деятельность объединений граждан, участвующих в охране общественного порядка. Отсутствие нормативной базы федерального уровня порождает ряд противоречий связанных с организационно-правовой формой и административно-правовым статусом действующих объединений граждан, участвующих в охране общественного порядка, а также способствует формированию несоответствий положениям, предусмотренным Федеральным законом «Об общественных объединениях».
Во втором параграфе «Виды объединений граждан участвующих в охране общественного порядка на территории Российской Федерации» соискателем было предложено классифицировать объединения граждан, участвующие в охране общественного порядка на территории субъектов Российской Федерации исходя из особенностей их организационного построения и административно-правового статуса на государственно-общественные объединения, общественно-государственные и общественные объединения граждан. Рассмотрены с точки зрения структурного построения такие объединения граждан, участвующие в охране общественного порядка как народные дружины, общественные пункты охраны порядка, казачьи общества.
В ходе проведенного анализа нормативно-правового регулирования деятельности указанных объединений граждан по охране общественного порядка на территории ряда субъектов Российской Федерации была сформулирована точка зрения, о том что, данные объединения граждан не могут функционировать в соответствии с Федеральным законом №82-ФЗ «Об общественных объединениях» как общественные объединения. Руководство их деятельностью в соответствии с законодательством субъектов РФ осуществляют представители органов государственной власти. В связи с чем, соискатель обосновывает, что данные объединения по своей организационно-правовой форме являются исключительно государственно-общественными объединениями. При этом было предложено авторское определение такого объединения, которое целесообразно закрепить в ФЗ «Об общественных объединениях», как единственно существующем в настоящее время правовом акте федерального уровня, регулирующем деятельность объединений граждан.
Государственно-общественные объединения граждан, созданные с участием государства в отличие от общественных, обладают рядом признаков, позволяющих им осуществлять участие в охране общественного порядка в рамках содействия органам внутренних дел по выполнению возложенных на них задач в сфере охраны общественного порядка, и обладать рядом специальных обязанностей и прав по участию в охране общественного порядка. Итак, к таким признакам можно отнести:
- различие в порядке создания, (государственно-общественные объединения граждан создаются по инициативе органов государственной власти, а не по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей);
- отличие в форме управления, (государственно-общественные объединения граждан не являются самоуправляемыми формами в виду того, что их деятельность организуется, направляется и координируется органами государственной власти);
- руководители государственно-общественных объединений не избираются членами объединения, а назначаются с изданием индивидуальных правовых актов органами государственной власти;
- финансирование государственно-общественных объединений осуществляется в целом, как правило, органами государственной власти, за счет средств местных бюджетов, а не за счет членских взносов и пожертвований.
В третьем параграфе «Специфика взаимодействия объединений граждан участвующих в охране общественного порядка с органами государственной власти и местного самоуправления» выделены три группы нормативно-правовых актов, составляющих правовую основу взаимодействия органов внутренних дел и объединений граждан, участвующих в охране общественного порядка. Первую группу, по мнению соискателя, составляют нормативно-правовые акты, определяющие общие условия по вопросам взаимодействия указанных субъектов. К ним относятся международные правовые акты, Конституция Российской Федерации, федеральные законы, например, ФЗ «Об общественных объединениях», определяющий основные принципы взаимодействия. Во вторую группу входят нормативные правовые акты регулирующие деятельность субъектов взаимодействия, в рассматриваемой проблематике это, к примеру, закон Российской Федерации «О полиции» и законы субъектов Российской Федерации, определяющие вопросы организации деятельности объединений граждан, участвующих в охране общественного порядка. Третью группу составляют конкретные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы взаимодействия указанных субъектов .
Вместе с тем, основными направлениями взаимодействия указанных субъектов охраны общественного порядка с органами внутренних дел являются: - взаимный обмен информацией, представляющей интерес согласно возложенным задачам; - проведение совместных конференций, семинаров, совещаний; - изучение и анализ информации о состоянии оперативной обстановки ; - совместное участие в профилактических мероприятиях, проводимых среди населения ; - непосредственное взаимодействие при выполнении возложенных задач по охране общественного порядка (проведение рейдов, заслонов, патрулирования и т.д.) ; - разработка и согласование мер по повышению эффективности предупреждения правонарушений; - разработка предложений по вопросам укрепления правопорядка и совершенствования законодательства; - участие в профилактике правонарушений . Указанный перечень предлагается внести в качестве изменения в закон «О полиции».
Обоснованы выводы о целесообразности использования зарубежного опыта в деятельности объединений граждан, участвующих в охране общественного порядка по взаимодействию с органами внутренних дел Российской Федерации. Так, например, опыт деятельности Ассоциации обеспечения правопорядка и предупреждения преступности в Японии, которые являются государственно-общественными организациями и функционируют при каждом отделении полиции. В Великобритании население взаимодействует с полицией посредством осуществления наблюдения за всем происходящим в жилых районах и совместного патрулирования улиц. Кроме того положителен опыт в США, где функционируют формирования граждан, наделенные правами по пресечению правонарушений, выполняют обязанности по обеспечению правопорядка на добровольной безвозмездной основе.
Так как взаимодействие органов внутренних дел с объединениями граждан, участвующими в охране общественного порядка осуществляется с участием различных служб и подразделений органов внутренних дел предлагается внести соответствующие изменения в ведомственные акты МВД России, регламентирующие деятельность таких подразделений как патрульно-постовая служба, служба участковых уполномоченных, служба Государственной инспекции безопасности дорожного движения.
Вторая глава «Реализация механизма административно-правового регулирования участия объединений граждан в охране общественного порядка» состоит из трех параграфов и посвящена комплексному исследованию особенностей осуществления этой деятельности в рамках элементов административно-правового регулирования.
В первом параграфе «Нормы административного права в механизме административно-правового регулирования участия объединений граждан в охране общественного порядка» предпринятый диссертантом анализ законодательства, регулирующего деятельность объединений граждан в сфере охраны общественного порядка, а также различных литературных источников, позволяет выявить, что административно-правовому регулированию данной сферы подлежат отношения, складывающиеся в процессе деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленной на реализацию и обеспечение конституционного права граждан по участию в управлении внутренними делами государства с соблюдением интересов общества и государства.
Механизм административно-правового регулирования участия объединений граждан в охране общественного порядка, по мнению соискателя, представляет собой систему правового, организационного, экономического и социального характера, установленную административно-правовыми нормами, содержащими дозволения, запреты и предписания, порядок взаимодействия субъектов и объектов государственного управления в сфере участия объединений граждан в охране общественного порядка, с целью урегулирования и оптимизации управленческих процессов в данной сфере.
Анализ норм административного права, регулирующих деятельность объединений граждан, участвующих в охране общественного порядка позволяет квалифицировать их на материальные нормы, которыми предусмотрено установление порядка функционирования участников данных отношений и процессуальные, определяющие непосредственные формы их деятельности.
По территории (масштабу) действия административно-правовые нормы, регулирующие деятельность объединений граждан участвующих в охране общественного порядка, классифицируются на федеральные, нормы субъектов РФ и нормы местного самоуправления.
В обобщенном виде на федеральном уровне право граждан на участие в объединениях, осуществляющих охрану общественного порядка предусматривает Конституция Российской Федерации, а именно она закрепляет право каждого защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, право на участие в управлении делами государства, а также провозглашает основополагающие начала (принципы), составляющие высшую правовую основу участия объединений граждан в охране общественного порядка.
Особенностью норм административного права, регулирующих деятельность объединений граждан в сфере охраны общественного порядка является то, что они в своей массе представлены в нормативно-правовых актах субъектов Российской Федерации, принципиальной особенностью которых является то, что они распространяют действие исключительно на территорию того субъекта РФ, государственными органами которого были приняты. Данные нормативно-правовые акты преимущественно содержат материальные нормы, определяющие круг прав и обязанностей участников рассматриваемых административных отношений, процессуальные же нормы, регламентирующие порядок реализации их прав и обязанностей представлены в инструкциях и методических рекомендациях утвержденных органами местного самоуправления. В связи с этим, по мнению соискателя, необходимо на федеральном уровне урегулировать вопрос административно-правового регулирования участия объединений граждан, в охране общественного порядка путем внесения соответствующих изменений в ФЗ «Об общественных объединениях».
Во втором параграфе «Административные правоотношения в механизме административно-правового регулирования участия объединений граждан в охране общественного порядка» исходя из анализа законодательства в сфере участия объединений граждан в охране общественного порядка соискатель выделил круг государственных органов являющихся субъектами административно-правового регулирования общественных отношений складывающихся в ходе участия объединений граждан в охране общественного порядка. Основным субъектом государственного управления являются органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, именно они инициируют создание государственно-общественных объединений граждан и контролируют их деятельность в сфере охраны общественного порядка.
Изучение правовых основ участия объединений граждан в охране общественного порядка на территории субъектов Российской Федерации свидетельствует, что субъектами административных правоотношений в механизме регулирования участия объединений граждан в охране общественного порядка выступают такие государственно-общественные объединения граждан как народные дружины и общественные пункты охраны порядка, а также общественные объединения с одной стороны и органы внутренних дел и исполнительной власти субъектов Российской Федерации с другой стороны. Объектом данных правоотношений является совместная деятельность указанных субъектов в области охраны общественного порядка, реализуемая в вопросах создания, координации, контроля и взаимодействия.
Проведенное исследование позволило классифицировать административные правоотношения объединений граждан, участвующих в охране общественного порядка по различным основаниям. По составу участников указанные правоотношения подразделяются на отношения между органами исполнительной власти и общественными организациями (объединениями граждан, участвующими в охране общественного порядка). По направлению деятельности, на наш взгляд, их можно отнести к административно-правовым отношениям органов исполнительной власти (местной администрации) общей компетенции, так например, административно - правовой статус объединений граждан, участвующих в охране общественного порядка на территории ряда субъектов определяется постановлениями Правительства субъекта, Главы муниципального образования, администрации субъекта, так как вопросы обеспечения общественного порядка относятся к вопросам жизнедеятельности на соответствующей территории правительства республик - субъектов РФ; правительства (администрации) краев, областей, автономных образований; городской, районной, сельской администрации, муниципальных поселений.
В рамках определения компетенции участников объединений граждан, участвующих в охране общественного порядка выделены задачи, выполняемые ими, такие как: содействие органам государственной власти и правоохранительным органам в их деятельности по охране общественного порядка, предупреждение и пресечение административных правонарушений; принятие участия в мероприятиях по обеспечению безопасности населения и охране общественного порядка при возникновении стихийных бедствий, катастроф, аварий, эпидемий, иных чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий, а также при проведении различных массовых мероприятий; распространение правовых знаний, разъяснение норм поведения в общественных местах.
В третьем параграфе «Акты применения в механизме административно-правового регулирования участия объединений граждан в охране общественного порядка» автор, рассматривая с различных подходов научные взгляды на понимание понятия актов применения в механизме административно-правового регулирования приходит к выводу, что наиболее распространенными актами применения, которые принимают объединения граждан (народные дружины, общественные пункты охраны порядка) при осуществлении охраны общественного порядка, являются: акты административно-процессуального обеспечения (оформление результатов доставления правонарушителей, их личного досмотра, изъятия орудия правонарушения и т.д.); акты реализации в области дисциплинарного производства (применения мер поощрения); акты применения, реализуемые должностными лицами органов исполнительной власти (например, составление протокола об административном правонарушении начальником штаба народной дружины); внутриорганизационные акты в соответствии с организационно-функциональной направленностью (рассмотрение вопросов социальной защиты и предоставления различных гарантий членам объединений, участвующим в охране общественного порядка).
Исходя из сущности правоприменительной деятельности в сфере участия объединений граждан в охране общественного порядка, которая невозможна без вынесения актов применения норм административного права целесообразно рассмотреть вопрос о внесении в нормативно-правовые акты федерального уровня изменений, что позволит таким государственно-общественным объединениям граждан как народные дружины, общественные пункты охраны порядка в полной мере осуществлять административные правоотношения в сфере охраны общественного порядка.
Предлагается в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях внести изменения, предусматривающие наделение полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях начальников государственно-общественных объединений граждан по таким статьям как: статья 20.1 (Мелкое хулиганство); часть 1 и 2 статьи 20.20 (Распитие пива и напитков изготовленных на его основе, алкогольной и спиртосодержащей продукции либо потребление наркотических средств или психотропных веществ в общественных местах); статья 20.21 (Появление в общественных местах в состоянии опьянения), то есть тех административных правонарушений, которые совершаются преимущественно в общественных местах и посягающие на нарушение общественного порядка; право членов государственно-общественных объединений (народных дружин, общественных пунктов охраны порядка и др.) осуществлять личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице, доставление правонарушителя, а также ответственность за невыполнение законных требований либо воспрепятствование законным действиям граждан, состоящих в объединениях, участвующих в охране общественного порядка и в связи с этим исполняющим обязанности по охране общественного порядка.
В Федеральный закон «Об общественных объединениях» предлагается внести изменения в виде статьи «О гарантиях правовой и социальной защиты членов объединений граждан, участвующих в охране общественного порядка», в которой отразить право граждан на страхование жизни, получение материальных выплат при получении травм при осуществлении охраны общественного порядка.
Совершенствование норм административного права должно развиваться по пути сохранения наиболее эффективных форм участия объединений граждан в охране общественного порядка в число субъектов административно-правовых отношений. Отстранение от вопросов административной юрисдикции современным законодательством идет вразрез не только с исторически сложившимися формами осуществления общественного участия в сфере государственного управления, доказавшим многовековым опытом свою эффективность, но и с самой идеей построения правового государства.
В заключении диссертационного исследования в обобщенном виде формулируются основные теоретические выводы и практические предложения по совершенствованию административного законодательства, регулирующего деятельность объединений граждан, участвующих в охране общественного порядка.

 

 

Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих работах автора:
I. В научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Потапенкова И.В. Актуальные проблемы совершенствования правового регулирования деятельности государственно-общественных объединений и общественных объединений, участвовавших в охране общественного порядка. // Вестник Московского университета МВД России. Практическое и информационное издание. 2009. № 1. С.127-128 – (0,3 п.л.).
2. Потапенкова И.В. Правовые основы участия казачьих объединений в охране общественного порядка // Вестник Московского университета МВД России. Практическое и информационное издание. 2010. № 1. С.134-136 – (0,3 п.л.).
3. Потапенкова И.В. Административно-правовое регулирование участия народных дружин в охране общественного порядка: реалии и тенденции // Вестник Московского университета МВД России. Практическое и информационное издание. 2010. № 6.С.164-168 – (0,3 п.л.).
II. Научные статьи, опубликованные в иных изданиях:
4. Потапенкова И.В. Актуальные проблемы развития общественных пунктов охраны порядка как государственно-общественные объединения граждан / Актуальные вопросы теории и практики совершенствования деятельности правоохранительных органов: Сборник адъюнктов, аспирантов, докторантов, и соискателей / под ред. д.ю.н., профессора С.С. Маиляна.- М.: Московский университет МВД России, 2010 г. С.425-429 – (0,3 п.л.).
5. Потапенкова И.В. Правовое регулирование и формы участия объединений граждан Российской Федерации в охране общественного порядка: Учебное пособие / А.Е. Маслов, И.В. Потапенкова. – М.: Московский университет МВД России, 2010. 54 с. – (2 п.л./1,1 п.л.).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


Подписано в печать «____»________.11 г. Формат 60x901/16.
Усл. печ. л. – 1,5. Тираж 70. Заказ № _______.
Отпечатано с готового оригинал-макета
Государственный институт русского языка имени А.С. Пушкина.
117485, г. Москва, ул. Академика Волгина, 6.