Функция прокурора в уголовном судопроизводстве, определяющая его отношения со следователем и формы контроля за законностью и обоснованностью следственных действий, на протяжении длительного времени была предметом острой научной полемики. Не завершилась она с принятием УПК РФ, уделившего особое внимание этой проблеме. Согласно ст. 37 УПК, прокурор является должностным лицом, уполномоченным осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия. Уголовное преследование это, как сказано в п. 55 ст. 5 УПК, процессуальная деятельность, осуществляемая стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления. Но как оно соотносится с надзором за органами расследования? Позиции исследователей по этому вопросу весьма различны. Некоторые считают, что надзор есть. самостоятельная функция прокурора, не совпадающая с функцией уголовного преследования, ибо оба направления деятельности прокурора имеют разные цели: обеспечение законности процессуальной деятельности и изобличение виновных лиц. По мнению других, надзорную деятельность прокурора, невозможно оторвать от уголовного преследования, так как оно осуществляется именно путем реализации надзорных полномочий. Используя их, прокурор направляет деятельность органов расследования к изобличению виновных лиц, обеспечивая при этом объективность конечных выводов и предотвращая возможные ошибки и нарушения чакона. Не вдаваясь в детальный анализ этих позиций (хотя вторая из них представляется более логичной, последовательной и соответствующей принципу состязательности), заметим, что при любой трактовке процессуальной функции прокурора, она, несомненно, включает в себя в стадии расследования его надзорную деятельность, призванную обеспечить эффективную работу следователей и органов дознания, соблюдение ими и всеми другими участниками предварительного расследования требований закона.
Вряд ли можно согласиться с позицией тех исследователей, которые полагают, что с учреждением судебного контроля на предварительном следствии, надзорная деятельность прокурора становится излишней. Представляется, что речь должна идти не о замене прокурорского надзора судебным контролем (в силу принципа состязательности эти два вида деятельности являются проявлением различных, несовпадающих процессуальных функций), а о разграничении предмета контроля и, в то же время, о взаимодействии различных видов контрольной деятельности.
Принятый 5 июня 2007 г. Федеральный Закон «О внесении изменений в уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» Федеральный Закон «О прокуратуре Российской Федерации», одновременно с учреждением нового независимого следственного подразделения Следственного комитета при прокуратуре РФ, существенным образом изменил статус прокурора в досудебном производстве. За прокурором сохранена функция уголовного преследования, но функция руководства предварительным следствием и, в значительной мере, надзора за ним, передана новой процессуальной фигуре - руководителю следственного органа (РСО), учрежденной взамен прежнего участника процесса начальника следственного отдела (ст. 39 УПК). При этом прокурор сохраняет свои прежние полномочия по руководству предварительным расследованием в форме дознания и надзора за его законностью.
В соответствии с Федеральным Законом от 05.06.2007 г. по отношению к предварительному следствию прокурор утратил полномочия возбуждать уголовное дело, давать указания о направлении расследования, производстве следственных и иных процессуальных действия, разрешать отводы, заявленные следователю, отменять его незаконные и необоснованные постановления. Отменена необходимость получения следователем согласия прокурора на возбуждение уголовного дела, на прекращение дела за примирением сторон и в связи с деятельным раскаянием, в отношении несовершеннолетних, с применением по суду мер воспитательного воздействия и т.д.
Теперь эти полномочия осуществляет руководитель следственного органа (кроме дачи согласия на возбуждение уголовного дела, упраздненного полностью, в т.ч. и в отношении органа дознания). Тем не менее за прокурором сохранен ряд полномочий, пользуясь которыми он может устранять нарушения закона следователем и добиваться эффективного осуществления им уголовного преследования.
Таковы права:
а) Проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях (п. 1 ч. 2 ст. 38 УПК). Приказ Генерального прокурора РФ от 10 сентября 2007 г. устанавливает, что такая проверка должна проводится не реже 1 раза в месяц;
б) Изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю с обязательным указанием оснований такой передачи (п. 11 ч. 2 ст. 37 УПК);
в) Передавать уголовное дело от одного органа предварительного расследования другому по правилам подследственности (п. 12 ч. 2 ст. 37 УПК);
г) Изымать любое уголовное дело у органа предварительного расследования и передавать его следователю Следственного комитета при прокуратуре РФ (п. 12 ч. 2 ст. 37 УПК);
д) Отменять признанное им незаконным или необоснованным постановление следователя о возбуждении уголовного дела в срок не позднее 24 часов с момента получения копии постановления (ч. 4 ст. 146 УПК);
е) Освобождать всякого незаконно задержанного или лишенного свободы или незаконно помещенного в медицинский или психиатрический
стационар, или содержащегося под стражей свыше установленного срока (ч. 2 ст. 10 УПК РФ).
Все эти полномочия имеют распорядительный характер, вследствие чего было бы неверным считать, что прокурор полностью лишен возможности своим непосредственным вмешательством в деятельность следователя, осуществляемую на досудебных этапах производства, направлять ее в надлежащее русло.
Однако в остальных случаях нарушения закона в ходе предварительного следствия прокурор может реагировать на них лишь предъявлением требования к следственному органу об устранении допущенных нарушений федерального законодательства (п. 3 ч. 2 ст. 374 УПК). Но и это требование не является для следователя и руководителя следственного органа обязательным и может быть оспорено ими.
Федеральный Закон от 05.06.2007 г. сохранил за прокурором значительную часть полномочий, которыми он располагал при рассмотрении уголовного дела поступившему к нему с обвинительным заключением. Он вправе утвердить обвинительное заключение и направить дело в суд, но может и возвратить его следователю со своими письменными указаниями для производства дополнительного следствия, изменения объема обвинения или пересоставления обвинительного заключения и устранения выявленных недостатков (п. 2 ч. 1 ст. 221 УПК). При этом он вправе также отменить меру пресечения в виде заключения под стражу, если срок содержания под стражей истёк, а процедура истребования отсрочки была нарушена (ч. 2 ст. 221 УПК). Поскольку ч. 3 ст. 88 УПК сохраняет за прокурором право признавать доказательства недопустимыми, может оказаться, что исключив, как недопустимые, доказательства, на которых следователь построил обвинение, прокурор придет к выводу, что оно лишено оснований и дело следует прекратить. Однако ФЗ от 05.06.2007 г. лишил прокурора и права прекратить дело, которым он располагал ранее. По-видимому, при таких обстоятельствах прокурор вправе лишь потребовать в соответствии с п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК устранения нарушений федерального законодательства. Аналогичным образом прокурор поступает, обнаружив факт необоснованного отказа в возбуждении уголовного дела. Не имея права отменить постановление следователя, он может лишь ставить вопрос перед руководителем следственного органа об отмене постановления (ч. 6 ст. 148 УПК). И только при рассмотрении дела, поступившего к прокурору с постановлением следователя о направлении дела в суд для применения мер медицинского характера (ч. 4 ст. 439 УПК), прокурор вправе не только направить дело в суд или возвратить его следователю для производства дополнительного расследования, но им прекратить его производство (п. 3 ч. 5 ст. 439 УПК).
Следует отметить, что указанные выше распорядительные полномочия прокурора могут быть существенно ослаблены правом следователя обжаловать решения прокурора. Так, не согласившись с возвращением ему уголовного дела, направленного прокурору с обвинительным заключением, следователь вправе обжаловать решение прокурора вышестоящему прокурору, а при несогласии с его решением - Генеральному прокурору РФ, причем обжалование приостанавливает исполнение решений прокурора (ч. 4 и 5 ст. 221 УПК). Следователь также имеет право оспаривать требования прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия перед руководителем следственного органа, представляя ему свои возражения (ч. 3 ст. 38). Последний в этом случае становится своеобразным арбитром, разрешающим конфликт между следователем и прокурором и может «отказать» прокурору, проинформировав его в своем несогласии с его требованиями (ч. 4 ст. 39). В такой ситуации прокурор может добиться исполнения своих требований, используя сложную многоступенчатую процедуру оспаривания возражений перед вышестоящими руководителями следственного органа и лишь при их несогласии - перед Генеральным прокурором РФ, решение которого является окончательным (ч. 6 ст. 37 УПК).
Важным аспектом надзорной деятельности прокурора остается его участие в процедуре осуществления судом контроля за законностью предварительного расследования. Закон от 5 июня 2007 года сохранил и регламентировал в отдельной норме (п. 8 ч. 2 ст. 37 УПК) традиционные формы этой деятельности, включив в статус прокурора его право участвовать в судебных заседаниях при рассмотрении в ходе досудебного производства ходатайств следователя (и дознавателя): а) об избрании в качестве меры пресечения заключения под стражу, продлении срока действия этой меры, либо о ее отмене или изменении; б) о производстве иных процессуальных действий, которые допускаются на основании судебного решения (ст. 29 УПК РФ); в) при рассмотрении жалоб на действия органов предварительного расследования (а также прокурора) в порядке, установленном ст. 125 УПК РФ.
Новые законоположения придают иной, нежели раньше, смысл содержанию деятельности прокурора в суде. Если, согласно прежнему законодательству прокурор приходил в суд с намерением отстаивать согласованную с ним позицию следователя о необходимости избрать в отношении подозреваемого или обвиняемого меру пресечения в виде заключения под стражу, ареста (а теперь - и залога), о необходимости проведения следственных действий, связанных с ограничением конституционных нрав граждан (обыск, выемка в жилище, осмотр в жилище против воли проживающих в нем лиц) и других процессуальных действий, также ограничивающих конституционные права (ст. 29 УПК), то теперь его позиция становится иной. Будучи не связанным позицией следователя, т.к. -следователь согласовывают свою позицию не с ним, а с руководителем следственного органа, прокурор в суде, оставаясь органом уголовного преследования, высказывает свое мнение об обоснованности и законности ходатайств. Подчеркивая эту мысль, Генеральный Прокурор РФ в своем приказе от 06.09.2007 г. «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» обязывает прокуроров в каждом случае участия в судебном заседании составлять письменное заключение об обоснованности заявленного ходатайства для приобщения к рассмотренным судом материалам.
С целью своевременной выработки обоснованной позиции по заявленному ходатайству прокурор должен предлагать руководителю следственного органа одновременно с направлением дела в суд направлять в прокуратуру копию согласованного с ним ходатайства следователя, а также копии материалов, подтверждающих его обоснованность. Естественно, что в суде прокурор может и не продержать ходатайства, признав его незаконным или необоснованным.
Определенным своеобразием отличается деятельность прокурора по надзору за законностью и обоснованностью следственных действий, проведенных ввиду их неотложности, без получения разрешения суда. В ч. 5 ст. 165 УПК сохранено положение о том, что следователь должен уведомить о проведении таких действий не только суд, но и прокурора, приложив к уведомлению копии постановления о проведении следственного действия и протокол его проведения. Получив уведомление и приложенные к нему материалы, прокурор, еще до рассмотрения их судом, может найти проведение следственного действия незаконным или необоснованным и обосновать свою позицию перед судом.
При изменении процессуального положения прокурора мысль законодателя состояла, по-видимому, в том, что представленные прокурору полномочия (хотя и ограниченные новым законом) достаточны для того, чтобы он, как должностное лицо, осуществляющее надзор за предварительным следствием, будучи незаинтересованным в определенном его исходе, мог с необходимой принципиальностью и ответственностью реагировать на нарушения закона, допущенные следователем или его руководителем и добиваться их устранения.
В связи с этим следует учесть еще одно обстоятельство. Поскольку значительная часть полномочий прокурора передана не только руководителям Следственного комитета при прокуратуре РФ, но и всем' должностным лицам, руководящим следственными подразделениями в органах МВД, ФСБ, Госнаркоконтроля, притом, что эти следственные подразделения, в отличие от вновь образованного Следственного комитета, не выведены из состава ведомств, несмотря на то, что ведомства, в которых состоят следователи, являются и органами дознания - возникает вопрос о достаточности мер, при существенном ослаблении прокурорского надзора, для обеспечения законности в деятельности следственного аппарата этих ведомств. По-видимому, эта проблема будет решена при дальнейшем реформировании российского следственного аппарата и создании объединенного независимого следственного органа, с включением в него всех ведомственных следователей.
